Governance-Report 2020: Reformregierungen trotzen Negativtrend

Zusammenfassung

Die Qualität der Regierungsführung (Governance) weltweit hat sich seit 2014 zum dritten Mal in Folge leicht verschlechtert. Im Durchschnitt werden Entwicklungs- und Schwellenländer so schlecht regiert wie zu keinem anderen Untersuchungszeitpunkt innerhalb der letzten 16 Jahre. Zahlreiche Regierungen wurden in den Jahren 2017 und 2018 ihrer Verantwortung nicht gerecht, strukturelle Konflikte zu entpolarisieren, innovativ und flexibel zu regieren sowie international gute nachbarschaftliche Beziehungen zu pflegen und sich konstruktiv in regionalen Staatengemeinschaften zu engagieren.

Unsere empirischen Befunde legen nahe, dass politische Entscheidungsträger ihre machtpolitischen und ökonomischen Interessen mehr und mehr über das Gemeinwohl stellen, Reformgegner ihre Wirkungsmacht auf dem Diskursmarkt ausbauen und Konfliktparteien seltener die polarisierende oder gar gewaltsame Auseinandersetzung scheuen.

In der kurz- und mittelfristigen Entwicklung der Regierungskapazität in Entwicklungs- und Schwellenländern ist zwischen der Gestaltung und Organisation von Politik (Autorität) einerseits und der Konsensbildung und internationalen Zusammenarbeit (Inklusion) andererseits zu unterscheiden. Innerhalb der autoritativen Komponente gleichen sich negative Entwicklungen in der Gestaltungsfähigkeit und positive bei der effizienten Mobilisierung von Ressourcen annähernd aus. Doch in der inklusiven Komponente haben sich sowohl die Bereitschaft und Fähigkeit zur Konsensbildung sowie die internationale Zusammenarbeit spürbar verschlechtert. Den stärksten Leistungsrückgang stellen BTI-Experten in den 2010er Jahren im Konfliktmanagement fest – ein alarmierendes Signal in einer konfliktreichen Welt.

Folgende Entwicklungen sind im Untersuchungszeitraum besonders augenfällig:

  • Die Gestaltungsfähigkeit der Staatsmacht hat in zahlreichen Ländern nachgelassen, besonders im Indikator Lernfähigkeit. Eine Reihe von autoritären und autokratischen Regierungen war weniger geneigt, Chancen zur Entwicklung und Transformation zu erkennen und diese zu nutzen.
  • Immer mehr Regierungen misslingt der Versuch, politische Polarisierung sowie ethnische, soziale und Verteilungskonflikte einzudämmen, oder sie heizen die gesellschaftlichen Spannungen durch ihr politisches Handeln selbst an.
  • Die Beziehungen zu Nachbarstaaten verschlechtern sich zusehends, insbesondere im Nahen Osten, auf dem Balkan, in Mittelamerika und in Osteuropa.
  • Am Horn von Afrika, im südlichen Afrika und in Zentralasien hat sich die internationale Zusammenarbeit verbessert.
  • Positiv hervorzuheben sind außerdem Fortschritte in der Antikorruptionspolitik in einigen Staaten, häufig unter dem Druck gesellschaftlicher Kräfte, die das Ausmaß an Korruption nicht mehr hinzunehmen bereit waren.
  • In einigen Ländern setzten neue Regierungschefs Transformationsimpulse. Hierzu zählen Äthiopien, Armenien, Malaysia, Nordmazedonien und Südafrika.

Reformdynamik durch neue Regierungschefs

Nur in jedem dritten Jahr konnte die Jury des renommierten Mo-Ibrahim-Preises für gute Regierungsführung in Afrika im zurückliegenden Jahrzehnt einen würdigen Preisträger unter ehemaligen Staats- oder Regierungschef identifizieren. Der Seltenheitswert außergewöhnlicher politischer Leistungen – nicht nur in Afrika, sondern auch in Asien, Europa und Lateinamerika – passt zum Gesamtergebnis des BTI-Governance-Index, der erneut leicht gesunken und auf einen neuen Tiefststand gefallen ist.

Dort, wo sich Regierungsleistungen deutlich verbessert haben, hängt dies allerdings immer auch mit neuem Führungspersonal zusammen. In acht von neun Ländern mit einer Verbesserung von mindestens einem halben Punktwert haben neue Regierungschefs ihr Amt im aktuellen BTI-Untersuchungszeitraum angetreten. (Die einzige Ausnahme betrifft Shavkat Mirziyoyev, der sein Präsidentenamt in Usbekistan bereits im Dezember 2016, wenige Wochen vor Beginn des Berichtszeitraums, antrat.) Mit Äthiopiens neuem Ministerpräsidenten Ahmed Abiy erhielt einer von ihnen den international wohl meistbeachteten politischen Preis. Er wurde 2019, nach gut einem Jahr im Amt, für seine Aussöhnungspolitik gegenüber dem verfeindeten Nachbarn Eritrea mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet. Auch sein Politikwechsel im Inneren – sein Zugehen auf die Opposition, die Entlassung tausender politischer Gefangener und das Versprechen grundlegender Wirtschaftsreformen – brachte ihm in den ersten anderthalb Amtsjahren viel Zuspruch ein. Manche Beobachter trauen Abiy gar zu, Äthiopien aus der Mitte der autokratisch regierenden Mehrparteienkoalition heraus zu demokratisieren.

Weitere neu gewählte Regierungschefs haben Hoffnungen auf politischen Wandel geweckt und erste Reformen durchgesetzt. Hierzu zählen vor allem Armeniens neuer Ministerpräsident Nikol Paschinjan (im Amt seit Mai 2018), Malaysias überraschend zum Ministerpräsidenten gewählter Mahathir bin Mohamad (seit Mai 2018, vormals 1981-2003) und Nordmazedoniens neuer Ministerpräsident Zoran Zaev (seit Mai 2017). Die neuen Präsidenten João Lourenço in Angola (seit September 2017), Emmerson Mnangagwa in Simbabwe (seit November 2017) und Shavkat Mirziyoyev in Usbekistan (seit Dezember 2016) hingegen agieren dezidiert im Rahmen des alten Regimes, haben in ihren ersten ein bis zwei Amtsjahren aber trotzdem in unterschiedlichem Ausmaß eine gewisse Reformbereitschaft erkennen lassen, die sich in Simbabwe noch am stärksten vom Amtsvorgänger unterscheidet. In Irak und Nepal wurden mit Adil Abd al-Mahdi und Khadga Prasad Oli zwar auch Ministerpräsidenten ernannt bzw. nach kurzer Pause wiederernannt. Hier traten jedoch neben dem Wechsel an der Regierungsspitze noch andere, gewichtigere Gründe für bessere Governance hinzu: im Irak wurden sunnitische Gebiete von der verheerenden Herrschaft des so genannten „Islamischen Staats“ befreit, und Nepal erholte sich von den beiden verheerenden Erdbeben des Jahres 2015 und schloss seinen Verfassungsgebungsprozess erfolgreich ab.

Insgesamt traten 48 Regierungschefs zwischen Februar 2017 und Januar 2019 ihr Amt in einem Entwicklungs- oder Transformationsland an. In 16 Fällen hat der Personalwechsel signifikante Änderungen des Ergebnisses im Governance-Index von mindestens einem Viertelpunkt nach sich gezogen. Mehrheitlich ging der Wechsel an der Spitze mit verbesserter Regierungsführung einher. Im Durchschnitt legten die 48 Länder um 0,11 Punkte im Governance-Index zu, für alle anderen 81 Länder ohne Regierungswechsel notiert der BTI im Mittel eine um 0,11 Punkte schwächere Regierungsführung. So gesehen wiegen Reformregierungen mit neuem Spitzenpersonal weitgehend die in der Summe negative Entwicklung auf, der in der Mehrheit der Länder ohne Regierungswechsel zu beobachten war. Nur in einem Fall ist ein Führungswechsel mit einer starken Verschlechterung der Governance von einem halben Punktwert oder mehr einhergegangen: Serbiens Regierungsqualität ging unter der seit Juni 2017 regierenden Ana Brnabić in allen Bereichen zurück. Allerdings ist die Ministerpräsidentin im serbischen politischen System auch stark vom Präsidenten abhängig.

Dass neue Führungsfiguren global betrachtet tendenziell eine positive Transformationsdynamik ausstrahlten, heißt freilich weder, dass die Veränderungen über den Untersuchungszeitraum hinaus nachhaltig sein müssen, noch, dass die Führungsfigur allein maßgeblich wäre. Mitunter entpuppen sich vermeintliche Hoffnungsträger später als unfähig oder unwillig, durch konsequente Fortführung des Reformkurses ihre gewonnene politische Macht aufs Spiel zu setzen. Zudem spricht es nicht gerade für die langfristige Stabilität eines politischen Systems, wenn es stark von der Amtsführung eines Regierungschefs abhängig ist.

Betrachten wir die vier Governance-Kriterien des BTI, stehen im aktuellen Untersuchungszeitraum von Februar 2017 bis Januar 2019 Verluste in der Gestaltungsfähigkeit, der Konsensbildung und der internationalen Zusammenarbeit zu Buche, die nur zu einem Bruchteil durch Fortschritte in der effizienten Mobilisierung von Ressourcen aufgewogen werden können. Auch auf Länderebene überwiegen erneut die negativen Entwicklungen: Jedes zehnte Land (13) hat sich stark um mindestens einen halben Punktwert verschlechtert, doch nur jedes 14. Land (9) hat sich gleichermaßen stark verbessert.

Die beiden einzigen positiven Entwicklungen auf Indikatorenebene beziehen sich ausschließlich auf das Kriterium Ressourceneffizienz. Antikorruptionspolitiken haben sich im Untersuchungszeitraum am stärksten verbessert. An zweiter Stelle steht Politikkoordinierung, die ebenfalls im Vergleich mit dem BTI 2018 positive entwickelt hat.

Alle anderen elf Governance-Indikatoren haben sich in den vergangenen zwei Jahren verschlechtert. Am stärksten hat die Qualität des Konfliktmanagements abgenommen, die bereits in vorangegangenen Untersuchungen kontinuierlich und deutlich gesunken ist. Am zweitschlechtesten hat sich der Indikator Lernfähigkeit entwickelt, der die Innovationskraft und Flexibilität von Regierungen bei der Gestaltung von Transformationsprozessen bewertet. An der dritten Stelle der Verschlechterungen steht der Indikator Regionale Kooperation, der zwar absolut gesehen immer noch am besten bewertet wird, dessen Trend aber auf wachsende Spannungen zwischen Nachbarstaaten hindeutet.

Bedingt gestaltungsfähig und lernbereit

Regierungen in Entwicklungs- und Schwellenländern steuern demokratische und wirtschaftlich inklusive Reformen weniger effektiv und ihnen mangelt es häufiger an der nötigen Innovation und Flexibilität, um sich an Möglichkeitsfenster für Transformation anzupassen und diese zu nutzen. Das geht aus der Entwicklung des BTI-Kriterium Gestaltungsfähigkeit hervor, das von Februar 2017 bis Januar 2019 um durchschnittlich 0,06 Punkte zurückgegangen ist. Neun Länder haben sich um 1,0 oder mehr Punkte verschlechtert, nur fünf haben sich in gleichem Maße verbessert. Die größten Rückschritte in der Gestaltungsfähigkeit stellten unsere Experten in Namibia, Niger, der Türkei (alle -1,3), Guatemala, Iran, Kenia, Kolumbien, Rumänien und Sudan (alle -1,0) fest. Die bedeutendsten Fortschritte machten Armenien, Usbekistan (beide +1,3), Äthiopien, Libanon und Simbabwe (alle +1,0). Lernfähigkeit von Politik ist mit einem Minus von 0,13 im globalen Durchschnitt derjenige unter den drei Gestaltungsfähigkeits-Indikatoren mit der größten Negativtendenz. Priorisierungsfähigkeit ist hingegen nur leicht schwächer und Implementierungsfähigkeit auf dem gleichen Niveau wie zwei Jahre zuvor.

Vier der fünf Länder mit den größten Verbesserungen in der Lernfähigkeit, der Priorisierung und Implementierung von Politik haben gemein, dass hier im Untersuchungszeitraum reformunwillige Regierungschefs wie Hailemariam Desalegn (Ministerpräsident Äthiopiens 2012-2018), Robert Mugabe (Präsident Simbabwes 1987-2017) und Sersch Sargsjan (Präsident Armeniens 2008-2018) zum Rücktritt gedrängt wurden oder wie Islom Karimov (Präsident Usbekistans 1991-2016) im Amt verstorben sind. Die einzige Ausnahme stellt der Libanon dar, weil es hier anders als in Armenien, Äthiopien, Simbabwe und Usbekistan in den letzten Jahren und Jahrzehnten nicht die eine dominierende politische Persönlichkeit gab. Ministerpräsident Saad Hariri (2009-2011; 2016-2019) war erst kurz vor dem aktuellen BTI-Untersuchungszeitraum ernannt worden, erklärte dann in einer bizarren Fernsehansprache aus Saudi-Arabien im November 2017 überraschend seinen Rücktritt, widerrief diese Ankündigung nur wenige Wochen später wieder, nur um schließlich im Oktober 2019, nach dem Ende des Untersuchungszeitraums, infolge von Massenprotesten gegen seine Wirtschaftspolitik erneut zurückzutreten. In seiner wechselvollen zweiten Amtszeit hat sich Hariri insofern Verdienste erworben, als dass seine Regierung politisch wirksamer gestaltete als die Vorgängerregierung von Tammam Salam. Dies hat sich insbesondere in der konstruktiven internationalen Koordination im Rahmen des UN-Krisenreaktionsplans während der syrischen Flüchtlingskrise gezeigt.

Dass die Regierungsführung in diesen fünf Ländern immer noch als mäßig (Armenien, Libanon) oder schwach (Äthiopien, Simbabwe, Usbekistan) bezeichnet werden muss, weist neben der spezifischen Umbruchsituation auch auf die Hinterlassenschaften verkrusteter politischer Strukturen und klientelistischer Netzwerke hin, die nicht über Nacht verschwinden werden. Zwar stehen die Zeichen in diesen fünf Ländern auf politischen Wandel oder zumindest vorsichtige Reformen und hat sich die Gestaltungsfähigkeit von niedrigem Niveau aus etwas verbessert. Doch der Weg hin zu gutem und rechenschaftspflichtigem Regieren ist noch weit.

Der Verlust an Lernfähigkeit – i.e. die innovative Anpassung von Politiken an sich ändernde Parameter – bedeutet die zweitgrößte numerische Verschlechterung unter allen 14 Governance-Indikatoren; sie drückt sich in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich aus. 28 Länder (22%) verzeichneten einen Rückgang in diesem Indikator. Dem stehen nur 12 Verbesserungen (9%) gegenüber. Unter Ländern mit rückläufigen Bewertungen für Lernfähigkeit befinden sich relativ gut regierte Demokratien wie Albanien und Südafrika bis hin zu einigen durch schwache (Russland) oder gescheiterte Governance (Iran) gekennzeichneten Autokratien. Unterschiedliche politische Systeme sind in unterschiedlicher Weise betroffen. Drei Typen lassen sich hier grob unterscheiden: defekte Demokratien, politische Systeme im Regimewechsel zur Autokratie und sich verhärtende Autokratien.

Lernfähigkeit - eine schwindende Steuerungskapazität. Veränderung der Bewertung, Indikator Lernfähigkeit, BTI 2018-2020.

Die größte Gruppe der Länder mit nachlassender politischer Lernfähigkeit sind Demokratien (13). Es handelt sich dabei ausnahmslos um defekte (12) oder stark defekte Demokratien (1), die in den letzten Jahren zunehmende Missstände in ihren politischen Systemen erkennen ließen. Einige dieser Länder befanden sich schon einmal in einem demokratischen Konsolidierungsprozess, wurden in jüngerer Vergangenheit aber durch spalterische Politik und Missachtung von Minderheitsrechten von zumeist populistisch-autoritären Regierungen von diesem Pfad abgebracht. Hierzu zählen Rumänien (defekte Demokratie seit dem BTI 2020), Serbien und Ungarn (defekte Demokratien seit dem BTI 2014). Es ist die mit vernachlässigter Konsensbildung einhergehende gesellschaftliche Polarisierung, die bei Regierungen zu Beratungsresistenz, dem Verlust des institutionellen Gedächtnisses und mangelndem Austausch mit der Zivilgesellschaft und NGOs führt. Häufig ist abnehmende Lernfähigkeit in defekten Demokratien auch Ausdruck mangelnden politischen Wettbewerbs und nachlassender Innovationskapazität innerhalb von dominierenden Staatsparteien wie SWAPO in Namibia und CCM in Tansania, die seit mindestens 30 Jahren den Regierungschef stellen.

Die zweite Gruppe, die durch zunehmend mangelhafte Lernfähigkeit gekennzeichnet ist, besteht aus neuen Autokratien. Alle fünf Regierungen, die im Untersuchungszeitraum den demokratischen Pfad verlassen und einen Regimewechsel zur Autokratie zu verantworten haben, sind durch weniger innovative und flexible Governance gekennzeichnet. In Kenia höhlten die Eigeninteressen von Exekutiv- und Parlamentsangehörigen die Verfassung teilweise aus und ließen dabei weniger Bereitschaft zu politischem Lernen erkennen als in den Vorjahren. Das türkische Beispiel zeigt eindrücklich, wie sich ein immer mehr auf eine Führungsfigur zugeschnittenes System selbst schrittweise des kritischen Diskurses, des Zugangs zu alternativen Ideen und damit letztlich Innovationskraft und Flexibilität beraubt. In zwei weiteren Fällen – Honduras und Nicaragua – können wegen Lagerdenkens und extremer politischer Polarisierung kaum mehr tragfähige politische Lösungen für die Bürger entwickelt werden, während dies in Guatemala sukzessive über die gesamte Dekade hinweg durch die Verstrickung politischer Eliten mit korrupten Netzwerken erfolgte.

Die dritte Gruppe von Staaten mit abnehmender Lernfähigkeit besteht aus zehn zumeist harten Autokratien. Da ihre Entscheidungsträger die politischen Systeme systematisch auf die Verhinderung tiefgreifender politischer und wirtschaftlicher Veränderungen ausrichten, sind der Lernfähigkeit enge und gewollte Grenzen gesetzt. Der große und unbewegliche Staatsapparat und der Klientelismus, die der Herrscherfamilie Al Saud anhaftet, setzt innovativer und flexibler Politikgestaltung enge Grenzen. Es mangelt erkennbar an der Bereitschaft, aus früheren Politiken oder externer Beratung zu lernen. Auch Russland wird von einem engen Machtzirkel beherrscht. Der Kreis an Vertrauten des Präsidenten Wladimir Putin, die eher wegen ihrer Loyalität als wegen ihrer Kompetenz Schlüsselpositionen besetzen, hat spätestens seit den regierungskritischen Protesten 2012 den Handlungsspielraum von staatlichen Institutionen, die politisches Lernen organisieren können, stark eingeschränkt.

Trotz der vielen Verschlechterungen ist auffällig, dass Länder mit einem einmal erreichten hohen Maß an Lernfähigkeit dieses Niveau halten konnten. Chile, Estland, Taiwan, Uruguay (alle 9 Punkte), Lettland, Litauen, Mauritius, die Slowakei und Tschechien (alle 8) zeichnet eine hohe Qualität an komplexem politischen Lernen aus. Dazu gehören verbindliche Gesetzesfolgenabschätzungen (GFA). In einigen Staaten wie Estland erfordern die GFA ausdrücklich die Einbeziehung relevanter Interessengruppen und öffentliche Konsultationen im Rechtssetzungsprozess. In der Regel verfügen die genannten Länder über institutionalisierte Mechanismen, die Innovation und Flexibilität in der Politikgestaltung erleichtern.

Eine weitere Kernkomponente politischer Lernfähigkeit ist das gezielte Adaptieren von Erfolgsbeispielen aus anderen Nationen. Mauritius machte dies im wirtschaftlichen Bereich vor. Der Inselstaat legte nach der Unabhängigkeit 1968 zunächst mit vorteilhaften Zuckerhandelsabkommen mit der Europäischen Gemeinschaft die Grundlage für wirtschaftliche Entwicklung, kopierte anschließend Teile des taiwanesischen Wirtschaftsmodells und baute so erfolgreich eine exportorientierte Wirtschaft mit einem Schwerpunkt auf Textilindustrie auf. Bei der anschließenden Entwicklung des heute sehr erfolgreichen Finanzdienstleistungssektors ließ sich Mauritius von Singapur inspirieren, und der Aufbau der Cyber-Industrie geschah unter Einbeziehung der Erfahrungen des indischen Bangalore.

Reformregierungen drängen Korruption zurück

Das Kriterium Ressourceneffizienz (+0,03) erweist sich im aktuellen Untersuchungszeitraum als einziger kleiner Lichtblick inmitten diverser negativer globaler Entwicklungen. Dies ist besonders auf effizientere und kohärentere Aushandlung von Zielkonflikten zwischen den Akteuren des politischen Systems sowie erfolgreichere Bekämpfung von Korruption und Vetternwirtschaft zurückzuführen. Am stärksten haben die Regierungen Äthiopiens, Bulgariens, Iraks und Nepals die Nutzung ihrer verfügbaren Ressourcen optimiert.

In Irak und Nepal trug verbesserte Politikkoordinierung wesentlich zu Fortschritten in der effizienten Mobilisierung von Ressourcen bei. In Nepal, das 2015 von zwei schweren Erdbeben mit 9000 Todesopfern betroffen war, hat die unverkennbar verbesserte Politikkoordinierung Anlass zur Hoffnung auf bessere Zeiten gegeben. Und im Irak konnte Ministerpräsident Adel Abdul-Mahdi zumindest zu Beginn seiner Amtszeit substanzielle Fortschritte bei der Koordination zwischen den verschiedenen politischen Akteuren vorweisen, obwohl in dessen Konsensdemokratie eine gewisse Ineffizienz von vornherein angelegt ist. Weitreichende Reformen scheiterten allerdings an Differenzen zwischen den Regierungsparteien, und der Reformstau auch in der Wirtschaftspolitik führte nach Ende des BTI-Untersuchungszeitraums zu Massenprotesten und einer politischen Krise, in deren Verlauf Mahdi im November 2019 seinen Rücktritt ankündigte.

In Äthiopien und Bulgarien waren es vor allem Fortschritte in der Antikorruptionspolitik, die zusätzliche Ressourcen für effizientere Governance mobilisiert haben. Die bulgarische Regierung hat sich in diesem Indikator von 6 auf 7 Punkte verbessert und gehört damit nun zu einer relativ kleinen Gruppe von 23 Transformationsländern (17% aller untersuchten Staaten), in denen Integritätsmechanismen wie die Überprüfung von Unregelmäßigkeiten bei Staatsausgaben, die Regulierung von Parteienfinanzierung und Informationszugangsrechte für Bürger und Medien vorhanden sind und ausreichend funktionieren (7 oder mehr Punkte). BTI-Experten bescheinigen der neu formierten Regierung um Ministerpräsident Bojko Borissow neben Fortschritten bei der Bekämpfung von Korruption unter hohen Beamten auch eine solide Haushaltspolitik und eine unerwartet starke politische Leistung während der bulgarischen EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2018. Auf qualitativ niedrigerem Niveau, aber international durchaus beachtet und gewürdigt, machte Äthiopiens Ministerpräsident Abiy in seinem ersten Amtsjahr deutliche Fortschritte in der Antikorruptionspolitik, indem er hochrangige Parteimitglieder sowie Führungskräfte in Nachrichtendiensten und Militärunternehmen wegen Misswirtschaft und krimineller Machenschaften anklagen ließ. Dies wird als Aufbruch hin zu mehr Gerechtigkeit im durch endemische Korruption durchdrungenen Wirtschaftsleben des Landes gewertet. Neben diesen öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen sind weitere Schritte – etwa die Verabschiedung eines Antikorruptionsgesetzes im Parlament, die Einrichtung eines transparenten öffentlichen Auftragswesens und die unabhängige Überprüfung der Parteienfinanzierung – nötig, um langfristig erfolgreich Korruption zu bekämpfen und vorzubeugen.

Neben Äthiopien haben vier weitere Länder ihre Antikorruptionspolitik innerhalb kurzer Zeit auf eine neue Grundlage gestellt und sich dementsprechend um zwei Punkte gegenüber der vorangegangenen Untersuchung verbessert: Armenien, Ecuador, Malaysia und Südafrika. Allen diesen Ländern ist gemein, dass neu gewählte Regierungschefs die Korruptionsbekämpfung als eines ihrer vorrangigen politischen Ziele verlautbart und in den ersten Monaten oder Jahren ihrer Amtszeit beachtliche Erfolge vorzuweisen haben. Die Verbesserungen sind als positives Zwischenergebnis auf dem Weg zu einer glaubhaften und nachhaltigen Antikorruptionspolitik zu werten – nicht mehr und nicht weniger. Nicht selten bleibt umstritten, inwieweit neue Impulse der Korruptionsbekämpfung gerade in defekten Demokratien, und noch mehr in Autokratien, eher der Abrechnung mit alten Eliten dienen, und zu einem späteren Zeitpunkt die politische Kultur der Korruption zurückkehrt.

Wieder auf dem richtigen Weg? Fünf Regierungen mit deutlichen Fortschritten bei der Korruptionsbekämpfung. Länder mit einem Anstieg des Indikators Antikorruptionspolitik (BTI 2018-2020) um 2 Punkte über einen längeren Zeitraum.

Besonders beachtlich sind die Entwicklungen in der Antikorruptionspolitik Malaysias und Südafrikas. Die jüngere politische Geschichte der beiden Mittelstaaten weist einige Gemeinsamkeiten auf. Die Korruption unter den beiden Ex-Präsidenten Najib Razak und Jacob Zuma (beide von 2009-2018 im Amt) nahm ein unerträgliches Ausmaß an. Nachdem die Amtsinhaber vom malaysischen Wahlvolk bzw. den Delegierten des Afrikanischen Nationalkongresses (ANC) überraschend abgewählt wurden, nahmen die jeweiligen Staatsanwaltschaften Ermittlungen gegen sie auf. Mit dem politischen Neustart beauftragten die Wähler Malaysias und das Parlament Südafrikas aber keinen jungen politischen Außenseiter wie Abiy in Äthiopien, sondern erfahrene Führungsfiguren, die eher für Kontinuität der etablierten politischen Milieus unter saubereren Vorzeichen stehen als für einen radikal neuen Gesellschaftsvertrag: Malaysias Ministerpräsident Mahathir bin Mohamad hatte in seiner ersten Amtszeit (1981-2003) noch dieselbe multiethnische Vielparteienkoalition angeführt wie später Najib; und Südafrikas neuer Präsident Cyril Ramaphosa ist eine langjährige Führungsfigur im regierenden ANC und war von 2014-2018 Stellvertreter Zumas. Die Zukunft der Mehrparteienkoalition Mahathirs und des ANC wird maßgeblich von ihrem Erfolg in der Antikorruptionspolitik abhängen.

In Armenien unter Ministerpräsident Nikol Paschinjan (seit Mai 2018) und Ecuador unter Präsident Lenín Moreno (seit Mai 2017) deuten sich auch unter dem Druck einer für Korruption sensibilisierten Zivilgesellschaft grundlegende Änderungen an. Die Justizbehörden begannen im ersten Schritt mit der Aufarbeitung von Verfehlungen hoher Staatsbediensteter. Armenische Behörden eröffneten zahlreiche prominente Verfahren in Fällen von Korruption und Veruntreuung öffentlicher Finanzen, infolge derer bis November 2018 bereits rund 19 Mio. Euro in den Staatshaushalt zurückgeführt wurden. Die Ermittlungen der ecuadorianischen Staatsanwaltschaft erreichten sogar den ehemaligen Präsidenten Rafael Correa und den inzwischen inhaftierten ehemaligen Vizepräsidenten Jorge Glas sowie eine Reihe von Ministern und Mitgliedern der Exekutive. Doch die Initiativen der neuen Regierungschefs gehen noch weiter. Die Bemühungen um eine bessere Korruptionsbekämpfung erschöpfen sich nicht in der Strafverfolgung vorangegangener Regierungsvertreter, sondern es sind bereits Ansätze zu neuen institutionellen Rahmen und Verfahren unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft erkennbar, die zu einer besseren Prävention von Korruption führen können. Ein armenischer Regierungsentwurf für eine Strategie zum Umgang mit systemischer Korruption befand sich zum Ende des Berichtszeitraums noch in Konsultationsprozessen mit der Zivilgesellschaft. In Ecuador hat die Regierung bereits die Kompetenzen der Generalstaatsanwaltschaft erweitert, und der vorläufige Justizrat bildete ein Anti-Korruptionsbüro, um Unregelmäßigkeiten aufzudecken und zu untersuchen, die von Justizbehörden in Gerichtsverfahren begangen wurden.

Beim Blick auf die mit 9 oder 8 Punkten bewerteten Länder im Feld der Antikorruptionspolitik – die Top-Bewertung wurde nicht vergeben – fallen drei Dinge auf: Erstens gibt es kein geografisches oder auf bestimmte Kulturräume bezogenes Monopol auf saubere politische Institutionen und effektive Strafverfolgung. Unter den Top 10 sind mit Afrika (Botswana), Asien (Bhutan, Singapur, Taiwan), Europa (Estland, Litauen, Slowenien) und Lateinamerika (Chile, Costa Rica, Uruguay) alle untersuchten Kontinente vertreten. Zweitens ist Korruptionsbekämpfung nur nachhaltig, wenn sie dauerhaft eine hohe Priorität genießt und institutionell fest verankert ist. Fünf der sechs Länder mit der besten vergebenen Bewertung von 9 Punkten im BTI 2020 (Chile, Estland, Singapur, Taiwan, Uruguay) bewegen sich seit zehn Jahren konstant auf diesem hohen Niveau und haben eine entsprechende politische Kultur über viele Jahre befördert. Und drittens funktioniert Korruptionsbekämpfung nur, wenn nicht nur auf höchster politischer Ebene, sondern auch im Alltag korrupte Praktiken – etwa an Schulen und Universitäten, im Bürgerkontakt mit der Polizei und mit Behörden – konsequent verhindert werden. Hier haben zahlreiche Länder in den vergangenen Jahren Gesetze erlassen, die kleine Zuwendungen verbieten und so Interessenkonflikte von Amtsträgern zu verhindern suchen. Ein Beispiel ist das so genannte Kim Young-ran-Gesetz in Südkorea, das 2015 parteiübergreifend vom Parlament verabschiedet wurde, um gängige kleine Gefälligkeiten im Geschäftsalltag zu unterbinden und damit einen Kulturwandel in Bezug auf den Graubereich zwischen der Tradition des Schenkens und Alltagskorruption einzuleiten. Das Gesetz erzielte im Untersuchungszeitraum große Wirkung und veränderte die Einstellung vieler Koreaner zur Alltagskorruption.

Trotz dieser Erfolge und einer Verbesserung des globalen Durchschnittswerts bleibt Antikorruptionspolitik der am schlechtesten bewertete BTI-Governanceindikator.

Fähigkeit zum Konsens bröckelt

Zunehmende politische Polarisierung macht es vielen Regierungen besonders schwer, einen Konsens für Reformen herzustellen. Häufig genug schüren Politiker allerdings aktiv Spannungen in der Gesellschaft. Dementsprechend negativ fällt die Entwicklung des Kriteriums Konsensbildung im BTI 2020 aus. Die politischen Akteure in Entwicklungs- und Schwellenländern ließen weniger Fähigkeiten oder Willen erkennen, konsensorientiert zu regieren, als noch vor zwei Jahren. Alle fünf Indikatoren der Konsensbildung verschlechterten sich. Besonders ausgeprägt war der Rückgang im Indikator Konfliktmanagement (durchschnittlich -0,14). Auch die Indikatoren Zivilgesellschaftliche Beteiligung, Versöhnung (beide -0,07) und Antidemokratische Akteure (-0,06) verschlechterten sich. Lediglich der Indikator Zielkonsens (-0,02) bleibt nahezu auf dem gleichen Niveau wie zwei Jahre zuvor.

Das Ergebnis auf Länderebene ist vielschichtig. 29 Länder bzw. 22% aller Staaten verzeichnen Fortschritte bei der Konsensbildung. Darunter befinden sich mit Armenien, Äthiopien (beide +2,4), Nordmazedonien (+1,6), Ecuador (+1,3), Angola, Malaysia und Simbabwe (alle +1,0) sieben Länder, die sich deutlich mit 1,0 oder mehr Punkten verbesserten. In zwei Fällen hat die gewachsene Fähigkeit zum Konsens viel mit der Aufarbeitung der Vergangenheit zu tun. Die neue Regierung Armeniens hat nach zehn Jahren die juristische Aufarbeitung der brutalen Niederschlagung von Aufständen, die nach den Präsidentschaftswahlen von 2008 ausgebrochen waren, wiederaufgenommen. In Äthiopien sind die Versöhnungsbemühungen noch tiefgreifender, denn die neue Führung hat nicht nur politische Gefangene wieder auf freien Fuß gesetzt, sondern gegen interne Widerstände auch damit begonnen, ehemals verbotene Parteien wieder zuzulassen. Die neue Regierungskoalition in Nordmazedonien um Ministerpräsident Zaev hat mit der Praxis der Vorgängerregierung, kritische zivilgesellschaftliche und Watchdog-Organisationen konsequent zu bekämpfen, gebrochen, berät sich regelmäßig mit ihnen und rekrutiert Experten aus ihren Kreisen für die Arbeit in der Regierung. In Ecuador trug die konsensorientierte Politik der Regierung Moreno in den ersten beiden Amtsjahren wesentlich zur Entspannung des zuvor unter der Regierung Rafael Correa stark polarisierten politischen Klimas bei.

Trotz dieser und anderer Positivbeispiele überwiegt allerdings die Zahl der Länder mit negativen Entwicklungen: 52 Länder bzw. 40% aller Staaten mit Vergleichswerten für den BTI 2018 haben schlechtere Bewertungen für Konsensbildung erhalten als in der Voruntersuchung. Darunter befinden sich mit Nicaragua (-2,2), Tansania (-1,6), Sambia (-1,3), Brasilien, Guatemala, Iran (alle -1,2), Honduras, Rumänien und Serbien (alle -1,0) neun Länder, die sich deutlich mit 1,0 oder mehr Punkten verschlechterten.

Wie zuvor bereits angedeutet, spielt in einer national wie international zunehmend konfliktiveren Welt ein angemessenes Konfliktmanagement eine tragende Rolle für die Legitimierung und Fortführung von Reformprozessen. Hier deutet der dem Kriterium Konsensbildung zugeordnete Indikator Konfliktmanagement, der nicht nur im aktuellen Untersuchungszeitraum (-0,14), sondern auch im maximalen Vergleichszeitraum des BTI über acht Ausgaben (-0,76) den größten Verlust unter allen Governance-Indikatoren ausweist, auf wachsende Probleme hin. Wo der friedliche demokratische Wettbewerb zwischen widerstrebenden Interessen noch nicht oder nicht mehr eingeübt ist, entzünden sich an gesellschaftlichen Bruchlinien leicht manifeste Konflikte zwischen Klassen, Ethnien, Religionsgemeinschaften und um nationale Zugehörigkeit, die ganze Transformationsgesellschaften aus dem Gleichgewicht bringen können. Zunehmende politische Polarisierung ist auch Ausdruck tieferer Bruchlinien zwischen gesellschaftlichen Gruppen. Häufig werden diese Spannungen von Regierungen noch bewusst verschärft. Maßgebliche politische Kräfte stellen den demokratischen Grundkonsens infrage, verhärten den politischen Diskurs und senken durch unversöhnliches, kompromissloses Handeln die Schwelle für gewaltsame Auseinandersetzungen bis zum Bürgerkrieg.

Verschärfung von Konflikten in der Mehrzahl der Länder. Anzahl der Länder pro Bewertungsstufe. Dargestellt sind nur kontinuierlich seit dem BTI 2006 untersuchte 118 Länder.

In 29 Ländern haben sich die innenpolitischen Fronten in den vergangenen zwei Jahren verhärtet, aber in keinem Land so stark wie in Nicaragua. Diese dramatische Verschlechterung zeigt besonders anschaulich, welches Konfliktpotenzial politische Polarisierung in sich trägt, denn klassische ethnische, soziale, regionale und religiöse Gegensätze spielen in dem Land eigentlich keine große Rolle. Der dominierende politische Konflikt verläuft zwischen regierenden Sandinisten und oppositionellen Antisandinisten. Spätestens seit Präsident Daniel Ortegas dritter aufeinanderfolgender Amtszeit, für die er im Vorfeld 2014 die Verfassung ändern und sich dann 2016 in manipulierten Wahlen im Amt bestätigen ließ, nahmen die politischen Konflikte weiter an Schärfe zu. Als sich 2018 nach der Erhöhung von Sozialbeiträgen für Arbeitnehmer Massenproteste gegen die Regierung bildeten, reagierte das Ortega-Regime mit brutaler Repression. Polizei und Paramilitärs gingen gewaltsam gegen Demonstranten vor. Menschenrechtsorganisationen berichten von 320 bis 500 Todesopfern, 2000 Verletzten und vielen hundert Gefangenen. Damit erlebt Nicaragua die schwerste Krise seit dem Bürgerkrieg in den 1980er Jahren, und es ist kein Ende der politischen Polarisierung und Gewalt absehbar – jedenfalls nicht, solange sich Ortega mit undemokratischen Mitteln und Verbrechen gegen die Menschlichkeit an der Macht hält.

Dass eine Befriedung von innergesellschaftlichen Spannungen häufig durch Machwechsel initiiert wird, zeigen drei positive Beispiele. Zwar gibt es im Untersuchungszeitraum überhaupt nur neun Länder mit Verbesserungen im Indikator Konfliktmanagement, aber darunter sind mit den relativ neuen Reformregierungen in Äthiopien, Ecuador und Nordmazedonien gleich drei, die sich um mehrere Punkte auf der BTI-Skala verbesserten.

Die internationale Dimension politischer Polarisierung

Internationale Zusammenarbeit ist traditionell das am höchsten bewertete Governance-Kriterium. Doch auch in diesem Bereich haben Entwicklungs- und Schwellenländer Governancequalität eingebüßt. Regierungen waren weniger bereit und in der Lage, mit externen Unterstützern und Organisationen sowie mit Nachbarstaaten zu kooperieren, als noch zwei Jahre zuvor. Nicaragua (-2,3), Brasilien, Guatemala, Iran, Nigeria, Rumänien (alle -1,3), die Republik Moldau, Myanmar, Serbien und die Vereinigten Arabischen Emirate (alle -1,0) haben im Untersuchungszeitraum erhebliche Rückschritte gemacht. Nordmazedonien, Usbekistan (beide +2,0), Äthiopien (+1,3), Angola, Simbabwe und Südafrika (alle +1,0) verbesserten sich gegen den allgemeinen Trend deutlich.

Kein Indikator erhält im Durchschnitt so hohe Bewertungen wie die Regionale Zusammenarbeit. Dennoch ist die regionale Kooperationsbereitschaft aktuell besonders rückläufig (-0,10). Dieser Trend ist häufig Ausweis zunehmender Spannungen zwischen Nachbarstaaten. Sehr anschaulich wird dies im ohnehin konfliktträchtigen Nahen Osten. Die geopolitisch begründete und konfessionell aufgeladene Feindschaft der beiden rivalisierenden Regionalmächte Iran und Saudi-Arabien schlägt sich immer stärker auch auf umliegende Staaten wie Bahrain, die Vereinigten Arabischen Emirate, Kuwait, Oman und das vom Bürgerkrieg gezeichnete Jemen durch, deren Entscheidungsträger mal mehr politisch Mitverantwortliche und mal mehr Objekte internationaler Auseinandersetzungen sind. Neben dem andauernden Bürgerkrieg in Jemen zeigt die Katar-Krise exemplarisch, wie Konflikte zwischen einzelnen Staaten auf eine gesamte Region abstrahlen. 2017 brach eine Gruppe von Staaten, angeführt von Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten, ihre diplomatischen Beziehungen zu Katar mit der Begründung ab, das Emirat unterstütze den islamistischen Terrorismus in der Region.

Doch der Nahe Osten ist nicht der einzige Schauplatz zunehmender regionaler Spannungen. Auch in Ostmittel- und Osteuropa (Republik Moldau, Polen, Rumänien, Ukraine), auf dem Balkan (Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Kosovo, Serbien) und in Mittelamerika (Guatemala, Honduras, Nicaragua) hat die Bereitschaft zur nachbarschaftlichen Zusammenarbeit aufgrund verschärfter identitäts-, vergangenheits- und geopolitischer Auseinandersetzungen sowie Konflikten über demokratische Werte abgenommen.

Drei Regionen verzeichneten hingegen erkennbare Fortschritte in der regionalen Zusammenarbeit. In fast allen Fällen legten einmal mehr Regierungswechsel die Grundlage für eine Revitalisierung regionaler Dynamiken. Hier sind das südliche Afrika, das Horn von Afrika sowie Zentralasien zu nennen. Angetrieben durch internationale Kooperationsimpulse neuer Regierungen in Südafrika, aber auch in Angola und Simbabwe, haben sich die Perspektiven für regionale Wirtschaftsintegration im Rahmen der Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika (SADC), der auch Mosambik angehört, wieder deutlich verbessert. Am Horn von Afrika beendete die Annäherung Äthiopiens unter dem neuen Ministerpräsident Abiy an Eritrea auch die Rivalität beider Staaten in Somalia. In Zentralasien entspannte sich, nachdem Präsident Shavkat Mirziyoyev bessere Beziehungen zu den Nachbarstaaten zu seiner außenpolitischen Priorität erklärt hatte, das bilaterale Verhältnis mit Tadschikistan.

Betrachtet man die Entwicklung der internationalen Zusammenarbeit insgesamt, zeigt sich, dass politische Polarisierung und Gewalt zwischen Regierungs- und Oppositionsanhängern auch häufig eine internationale Dimension haben. Machtversessenheit, autoritäre Tendenzen und illiberale Allianzen haben die Bereitschaft und Fähigkeit zur Zusammenarbeit mit externen Unterstützern im Transformationsprozess sowie im bilateralen und multilateralen Rahmen erheblich gestört. Demokratische Rückschritte und Autorisierungstendenzen haben auch Auswirkungen auf die friedliche Zusammenarbeit auf internationalem Parkett. Es ist kein Zufall, dass der autoritäre nicaraguanische Präsident Ortega im Untersuchungszeitraum von der ideologisch nahestehenden autoritären Regierung Venezuelas unterstützt wurde. Beide Regime haben politische Rechte und bürgerliche Freiheiten beschnitten, Amtszeitbeschränkungen auf verfassungswidrige Weise im Sinne der Amtsinhaber gekippt und tragen daher Mitverantwortung für die Gewalt, die sie durch ihre Machtversessenheit provoziert haben.

Ausblick: Neue Brücken der Verständigung dringend nötig

Zwei Drittel der Entwicklungs- und Schwellenländer werden nicht gut regiert, und die Unzufriedenheit vieler Bürger mit ihren Regierungen bleibt hoch. Es ist davon auszugehen, dass sich der schleichende Verlust an Governancequalität auch in den nächsten Jahren fortsetzt. Wenig deutet darauf hin, dass vielerorts über Jahre verloren gegangene Fähigkeiten zur Gestaltung eines friedlichen Wandels und zur Herstellung eines gesellschaftlichen Konsenses kurzfristig wiedererlangt werden können. Mangelndes Geschick oder mangelnde Bereitschaft von politischen Entscheidungsträgern zur Befriedung gesellschaftlicher Konflikte haben die Gräben zwischen gesellschaftlichen Gruppen tendenziell größer werden lassen. Regierungen zeigen sich zudem weniger lernfähig – sowohl bei der Nutzung im Land vorhandener Fachkompetenz wie auch in Bezug auf adaptionsfähige Transformationserfahrungen anderer Staaten.

Auch auf nationaler Ebene sind neue Brücken der Verständigung dringend nötig. In einigen Ländern gab es hier ermutigende Entwicklungen, die so nicht unbedingt zu erwarten waren. In Armenien und Nordmazedonien beziehen neu gewählte Ministerpräsidenten die Zivilgesellschaft in ihre Reformvorhaben ein und haben mit der konfrontativen Politik ihrer Vorgänger gebrochen. Die Bürger Malaysias und Südafrikas entschieden sich im Rahmen der zur Wahl stehenden politischen Alternativen für eine dosierte Form des Wandels, die ebenfalls in beiden Fällen zu einer deutlichen Verbesserung des gesellschaftlichen Klimas beitrug.

Doch nur langfristig angelegte Deeskalationsbemühungen haben Aussicht auf Erfolg, und selbst dann muss er schwer erarbeitet werden. Die Folgen einer Regierungspolitik, die gesellschaftliche Konflikte aus machtpolitischen Gründen ausnutzt und anheizt – wie sie der BTI in einer zunehmenden Anzahl von Ländern konstatiert –, sind weitreichend. Sie belasten auch nachfolgende Reformregierungen erheblich und können diese zu Fall bringen. Diese Gefahr besteht zum Beispiel für die aktuelle äthiopische Regierung, obwohl BTI-Experten ihr verglichen mit ihrer Vorgängerin die größten Verbesserungen der Governanceleistung bescheinigten. Ministerpräsident Abiy hat seit 2018 Reformen in vielen Bereichen angestoßen und konsequent eine völlig neue, konziliantere Politik vertreten. Um glaubhaft zu bleiben, muss er seinen Reformkurs weiterführen, gleichzeitig aber die politische Stabilität in der Föderation aus neun ethnisch diversen Regionalstaaten wahren. Dass dies gelingt ist keineswegs ausgemacht, wie Zusammenstöße rivalisierender Gruppen in der bevölkerungsreichsten Region Oromia im Oktober 2019 zeigten, bei denen dutzende Menschen ums Leben kamen. Die Qualität und der Ausgang der Wahlen im Mai 2020 werden maßgeblich über den Reformkurs und das Potenzial für ein friedliches Miteinander entscheiden.

In vielen Staaten forderten Demonstranten ihre Rechte gegenüber ihren Regierungen durch lautstarke und zuweilen gewaltsame Proteste ein. Diese Entwicklung setzte sich 2019 auch nach dem Ende des BTI-Untersuchungszeitraums fort. Die Gründe und das persönliche Risiko, dem sich Menschen mit regierungskritischen Protesten aussetzen, sind von Land zu Land denkbar verschieden. In Santiago de Chile, wo Versammlungsfreiheit gewährleistet ist, richtete sich der Zorn der Bevölkerung gegen die liberale Wirtschaftspolitik der Regierung und soziale Probleme. In der Sonderverwaltungszone Hongkong gingen Menschen zunächst gegen den wachsenden Einfluss des chinesischen Rechts- und Staatssystems auf die Straße, forderten den Rücktritt der Stadtregierung und eine allgemeine, freie und gleiche Wahl des Regierungschefs. Ein noch viel größeres Risiko für Leib und Leben gehen regierungskritische Demonstranten in Autokratien ein, die volle Regierungsgewalt ausüben und keinen Widerspruch dulden. Dennoch ließen sich Menschen etwa in Algerien, Irak, Iran und Sudan nicht davon abhalten. Im Sudan ist 2019 infolge der Proteste ebenfalls eine Reformregierung an die Macht gekommen, die große Chancen bietet, aber vor mindestens genauso großen Herausforderungen steht. In der Summe sprechen die vielen Fälle von regierungskritischen Protesten weltweit für einen sich vertiefenden Graben zwischen Regierenden und Regierten.

Umso mehr sollten die politischen Leistungen von politischen Entscheidungsträgern in jenen Ländern gewürdigt werden, die seltener im Fokus der Weltöffentlichkeit stehen, weil sie seit vielen Jahren beständig gut regiert werden. Hierzu zählen etwa mit Estland und Taiwan zwei Staaten, die das Beste aus ihrer nicht einfachen geopolitischen Lage machen, für innovative Regierungsführung stehen und die ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen in Zusammenarbeit mit der eigenen Zivilgesellschaft nutzen. Als eines der größten Transformationshindernisse bei der Mobilisierung gesellschaftlicher Ressourcen hat sich systemische Korruption erwiesen. Neben Estland und Taiwan sind auch Bhutan, Chile und Singapur hier international Vorreiter bei der Korruptionsbekämpfung. Selbst wenn kein Land eine gänzlich erfolgreiche Antikorruptionspolitik mit komplett funktionierenden Integritätsmechanismen besitzt, haben diese fünf Länder einige der besten verfügbaren Gesetze, funktionsfähige öffentliche Auftragswesen und leistungsfähige Institutionen zur Kontrolle von Parteienfinanzierung zu bieten. Reformwillige Länder sollten sich an diesen Beispielen orientieren.