Oppositionsparteien, Parlamente und die Judikative, staatliche Kontrollinstitutionen, lokale und regionale Selbstverwaltungen, Medien, NGOs, Unternehmen und gesellschaftliche Minderheiten: Sie alle wurden in den vergangenen Jahren Opfer der illiberalen Tendenzen, die für viele Staaten Ostmittel- und Südosteuropas charakteristisch sind. Diese Veränderungsprozesse lassen sich am besten als „illiberale Drift“ beschreiben: zum einen, weil die wesentlichen demokratischen Institutionen nicht abgeschafft oder fundamental in Frage gestellt, sondern vielmehr in einem graduellen, nur partiell gesteuerten Prozess neu- und uminterpretiert werden – mit einem Ergebnis allerdings, dass zunehmend von dem Institutionenverständnis abweicht, das die Demokratisierungsprozesse der 1990er Jahre und die Osterweiterung der Europäischen Union in den 2000er Jahren leitete. Zum anderen sind es zwar zumeist die Regierungen, welche die checks and balances schwächen und aushöhlen, doch lässt sich die Verantwortung nicht allein auf machthungrige Eliten abschieben. Schließlich sind diese selbst in Abhängigkeitsverhältnisse gegenüber Wählern, Parteiorganisationen, Interessengruppen, Öffentlichkeiten und Bürokratien verstrickt.

Die tieferen Ursachen des Abdriftens liegen vielmehr in den ökonomischen und gesellschaftlichen Entgrenzungen, die die Länder der Region besonders treffen. Mit der Integration in den europäischen Binnenmarkt setzten die Staaten auf ein Entwicklungsmodell, das über ausländische Investitionen, Außenhandel und die Eingliederung in transnationale Wertschöpfungsketten Wirtschaftswachstum und eine Angleichung an die Wohlstandsniveaus der westeuropäischen Staaten versprach. Der EU-Beitritt löste nicht den versprochenen Entwicklungsschub aus. Stattdessen enthüllten die globale Wirtschafts- und Finanzkrise sowie die nachfolgende Eurozonenkrise, dass dieses Entwicklungsmodell vom prekären Wohlwollen ausländischer Banken, multinationaler Konzerne und internationaler Finanzmärkte abhängt. Die Kreditverknappung, Kapitalabflüsse und Rezessionsfolgen werden in der Region als importierte Probleme wahrgenommen – ebenso wie der seit 2015 anwachsende Zustrom geflüchteter Menschen.

Diese Entwicklung hat wiederum die teilweise aus dem Staatssozialismus ererbten innergesellschaftlichen Spaltungslinien verstärkt. Während Hochschulabsolventen und Facharbeiter in urbanen Boomregionen von privatwirtschaftlichen ausländischen Investitionsprojekten profitieren, werden Rentner, öffentliche Bedienstete, ländliche Regionen und Menschen ohne abgeschlossene Schul- oder Berufsbildung häufig abgekoppelt. Diese Gruppen sind überdies besonders von der staatlichen Austeritätspolitik und der Vernachlässigung der öffentlichen Infrastruktur betroffen. Zwar spiegelt sich in den Bewertungen des BTI 2018 eine wieder günstigere makroökonomische Situation, die Tendenzen indes sind ungebrochen.

Weiter erschwert wird der Aufholprozess durch die Arbeitnehmerfreizügigkeit im Binnenmarkt und den damit verbundenen brain drain. Nach Angaben des Statistischen Amtes der EU stieg die Zahl der ostmittel- und südosteuropäischen Arbeitsmigranten in den Ländern der EU bis 2016 auf 9,6 Millionen Menschen – also auf etwa acht Prozent der Gesamtbevölkerung Ostmittel- und Südosteuropas. Und gerade diese Arbeitskräfte sind es, die ihren Herkunftsländern nun fehlen.

Zugleich haben diese Prozesse auch die politischen Kräfteverhältnisse verändert. Zum einen erschütterten sie insbesondere die Glaubwürdigkeit der traditionellen, aus den ehemaligen kommunistischen Parteien hervorgegangenen Mitte-Links-Parteien, die für die europäische Integration geworben hatten. Zum anderen haben in einer Region, in der die Parteiensysteme erst nach 1990 entstanden und daher wenig verwurzelt sind, zahlreiche neue Parteien ihre Chance genutzt – zumal angesichts diverser europäischen Krisen. Die meisten dieser Neugründungen sind als „rechtspopulistisch“ zu qualifizieren. Sie verknüpfen eine Kritik an der EU und anderen ausländischen Akteuren, inszenieren sich als Fürsprecher der Abgehängten und verknüpfen dies mit autoritären, traditionalistischen und nationalistischen Wertorientierungen. Der Erfolg des FIDESZ in Ungarn ist der Präzedenzfall dieses Modells. Ganz ähnlich versucht in Polen die seit Herbst 2015 regierende PiS, Institutionen wie das Verfassungsgericht, die öffentlichen Medien, die Generalstaatsanwaltschaft und das Gerichtswesen unter ihre Kontrolle zu bringen. Mit Blick auf weitere Länder der Region darf man durchaus von einer Proliferation des Illiberalismus sprechen.

Allerdings ist das Bild nicht nur düster: So hat die EU etwa in Albanien, Bulgarien und Kosovo erfolgreich auf Gesetzesreformen zugunsten einer unabhängigen Justiz gedrängt. Und auch die Bürger machen zusehends mobil: In Tschechien hat ihr Protest transparentere Parteienfinanzierungsregeln durchgesetzt und in Rumänien den Verzicht auf eine Dekriminalisierung politischer Korruption.

Im Fadenkreuz der Macht

In 11 der 17 Länder der Region hat sich der Status der politischen Transformation verschlechtert. Die größten Probleme liegen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit und der institutionellen Stabilität. Relevante politische Akteure sind immer mehr bereit, die Legitimität von Institutionen in Frage zu stellen.

Vor allem die Medien und die Judikative sind es, die im Zentrum der Attacken stehen. Beispiel Medien: Nachdem die ungarische Wettbewerbs- und Medienbehörde im Jahr 2014 den Verkauf der Tageszeitung Népszabadság an einen österreichischen Geschäftsmann veranlasst und dieser den Immobilienbesitz und die Markenrechte von der Zeitung abgetrennt hatte, ließ er diese im Oktober 2016 plötzlich und angeblich aus wirtschaftlichen Gründen einstellen. Unabhängige Beobachter führen die Schließung jedoch auf das Interesse der Orbán-Regierung an der Ausschaltung kritischer Stimmen zurück. In Polen unterstellt das Ende 2015 beschlossene neue Mediengesetz die öffentlichen Radio- und Fernsehsender der Regierung und schränkt die Funktionen des unabhängigen Rundfunkrates stark ein. Der slowakische Ministerpräsident Robert Fico und der slowenische Oppositionsführer Janez Janša beschimpften kritische Journalisten unter anderem als „dreckige anti-slowakische Prostituierte“ und „potentielle Terroristen“. In Tschechien kritisierte Ministerpräsident Bohuslav Sobotka, dass sein Stellvertreter, der Großunternehmer Andrej Babiš, die beiden führenden Zeitungen in seinem Besitz für Kampagnen instrumentalisieren würde. Inzwischen untersagt die „Lex Babiš“ Regierungsmitgliedern den Besitz von Medienorganen.

Beispiel Judikative: In Polen weigerte sich der Staatspräsident, die von der Parlamentsmehrheit im Oktober 2015 gewählten fünf Verfassungsrichter zu vereidigen. Nach dem Wahlsieg der PiS berief die neue Parlamentsmehrheit andere Verfassungsrichter, obwohl das Verfassungsgericht die Wahl von drei der fünf neuen Verfassungsrichter für verfassungsgemäß befunden hatte. Die neue Regierung lehnte eine Veröffentlichung dieser Entscheidung ab und ließ das Verfassungsgerichtsgesetz ändern, so dass das Gericht nur noch bei Anwesenheit sämtlicher Verfassungsrichter und mit einer Zweidrittelmehrheit Beschlüsse fassen und die ihm vorgelegten Fälle nur noch in der Reihenfolge ihres Eingangs bearbeiten durfte. Erst angesichts zahlreicher Proteste zivilgesellschaftlicher und internationaler Akteure gegen diesen Verfassungsverstoß lenkte die Regierungsmehrheit im Juli 2016 ein. Erfolgreicher agierte man bei der Abschaffung des Amts eines unabhängigen Generalstaatsanwaltes. Dessen Rolle übernimmt nun der Justizminister, ergänzt um weitreichende Anordnungsbefugnisse gegenüber den Staatsanwälten. Welche Möglichkeiten sich daraus ergeben, lässt sich in Ungarn beobachten. Der dortige Generalstaatsanwalt Péter Polt verzichtete trotz klarer Hinweise darauf, Ermittlungsverfahren gegen Gefolgsleute der Regierung von Ministerpräsident Viktor Orbán einzuleiten, die der Korruption verdächtigt wurden.

lliberale Drift: Verschlechterungen in allen Kriterien

Grafik Demokratieentwicklung Osteuropa Regionale Durchschnittswerte für die Kriterien politischer Transformation, BTI 2010-2018.

Doch es sind nicht allein diese Schauplätze, an dem die jungen Demokratien der Region zunehmend unter Druck geraten. So verschärften sich die ethnopolitischen Konflikte in Bosnien und Kosovo. In Bosnien drohte die Regierungspartei der „Republika Srpska“ (RS) im April 2015 damit, im Jahr 2018 ein Referendum über die Unabhängigkeit dieser mehrheitlich von bosnischen Serben bewohnten Entität abzuhalten, wenn diese nicht ihre vom bosnischen Gesamtstaat „gestohlenen“ Kompetenzen zurückerhalte. Im September 2016 veranstaltete die RS ein Referendum über die Frage, ob der 9. Januar, der Jahrestag der Proklamation der Serbischen Republik Bosnien-Herzegowina, als Feiertag beibehalten werden solle – obwohl das gesamtstaatliche Verfassungsgericht ein von der RS erlassenes Gesetz über diesen Feiertag für verfassungswidrig erklärt und den Beschluss zur Abhaltung des Referendums suspendiert hatte. Mit dem trotzdem durchgeführten Referendum verletzte die RS die Verfassung Bosniens und missbrauchte erstmals ein Referendum als Rechtfertigung, um sich über das Dayton-Abkommen hinwegzusetzen.

In Kosovo initiierte die kosovo-albanische Oppositionspartei „Selbstbestimmung!“ (Vetëvendosje!, VV) Proteste gegen die Ratifizierung eines Grenzabkommens mit Montenegro, das nach ihrer Auffassung kosovarisches Territorium aufgibt. VV-Aktivisten versprühten mehrfach Tränengas im Plenarsaal des Parlaments und wurden angeklagt, das Parlamentsgebäude mit einer Granate beschossen zu haben. Das 2013 zwischen Belgrad und Pristina vereinbarte „Brüsseler Abkommen“ wurde bis zum Juni 2017 nur partiell umgesetzt, weil es den kosovo-serbischen und -albanischen politischen Akteuren nicht gelang, ein Statut für den Verbund der mehrheitlich serbischen Gemeinden Kosovos zu gründen. Im Januar 2017 verhinderten kosovo-albanische Polizeikräfte die Ankunft eines von Serbien entsandten Zuges mit der Aufschrift „Kosovo ist Serbien!“ in Nordmitrovica, dem städtischen Zentrum der Kosovo-Serben. Daraufhin drohte der serbische Präsident mit dem Einsatz der serbischen Armee, falls Kosovo-Serben getötet würden.

Auch in Mazedonien, wo im Januar 2015 die führende Oppositionspartei Informationen über illegale Abhörmaßnahmen veröffentlicht hatte, die die Regierung von Ministerpräsident Nikola Gruevski bei etwa 20.000 Politikern, Beamten, Journalisten und Vertretern der Zivilgesellschaft angeordnet hatte, eskalierte die Krise. Im Mai 2015 lieferte sich eine bewaffnete Gruppe von Albanern Gefechte mit Polizeikräften, in deren Verlauf acht Polizisten und 14 Kämpfer der Gruppe, die sich als „Nationale Befreiungsarmee“ bezeichnete, getötet wurden. Dieser schwerste Gewaltausbruch seit 2001verschärfte die Spannungen zwischen der ethnisch mazedonischen Mehrheit und den mazedonischen Albanern, die etwa ein Viertel der Bevölkerung umfassen.

Schließlich leidet vielerorts die Wahlqualität unter der Einflussnahme der Regierungen. Zu den häufigsten Problemen gehörten inkorrekte Wählerverzeichnisse sowie Beschwerden über die Benutzung staatlicher Finanzmittel für Wahlkampfzwecke oder zur Belohnung von Wählern, den Kauf von Wählerstimmen (Albanien, Bulgarien, Litauen, Mazedonien, Montenegro, Serbien, Slowakei), Versuche zur Einschüchterung von Wählern (Albanien, Kosovo, Mazedonien, Montenegro) und die Begünstigung von Regierungsparteien in den Medien (Serbien, Slowakei).

Nur ein bisschen besser

Dank des Wirtschaftswachstums und mehr Stabilität präsentiert sich die Region auf einem etwas höheren ökonomischen Niveau. Das Wohlstandsversprechen durch Marktwirtschaft und EU-Beitritt bleibt aber für Viele uneingelöst. Auch die mangelnde Nachhaltigkeit stellt ein Dauerproblem dar.

Die Volkswirtschaften Ostmittel- und Südosteuropas haben sich von 2015 bis Anfang 2017 etwas erholt. Das wirtschaftliche Wachstum und die damit verbundene makroökonomische Stabilisierung spiegelt sich in den Indikatoren des BTI: So haben sich beim Indikator „Volkswirtschaftliche Leistungsstärke“ fünf Länder verbessert, und nur Polens Wirtschaft büßte an Leistungsfähigkeit ein. Ganz ähnlich das Bild bei der Währungs- und Preisstabilität, wo wiederum Polen als einzigem Verlierer sechs Staaten mit verbesserten Werten gegenüberstehen. Insgesamt haben sich in der Wirtschaftsdimension des BTI acht Länder der Region verbessert.

Mittelfristig ist die Bilanz weniger erfreulich. So liegt der Durchschnittswert für die wirtschaftliche Transformation noch immer unter dem Wert des BTI 2010, als erstmals alle 17 Länder des heutigen Samples analysiert wurden. Das Versprechen einer Konvergenz an die wohlhabenderen Staaten der EU bleibt daher weitgehend uneingelöst. Im Jahr 2008 lag das mittlere Pro-Kopf-Bruttonationaleinkommen in Kaufkraftparitäten bei 51% des EU-Durchschnitts. 2016 erreichte die Region insgesamt erst 56% des EU-Durchschnitts. Während die baltischen Staaten sowie Polen und Rumänien den Abstand zum EU-Durchschnitt in diesen acht Jahren deutlich verringern konnten, fielen vor allem Slowenien – immer noch das wohlhabendste Land der Region –, aber auch Kroatien und Serbien zurück. Von den ärmeren südosteuropäischen Staaten gelang nur Albanien und Mazedonien eine nennenswerte Konvergenz, auch wenn Albanien 2016 weiterhin eines der einkommensärmsten Länder der Region blieb. Bosnien, Kosovo und Montenegro dagegen näherten sich dem EU-Durchschnitt kaum an. Dieses Entwicklungsmuster weist darauf hin, dass die vollständige Integration in den EU-Binnenmarkt für die meisten neuen Mitgliedstaaten einen Wachstumsschub bedeutete. In Kroatien und den Kandidatenstaaten des westlichen Balkans dagegen erzeugten die EU-Beitrittsperspektive und die beitrittsvorbereitenden Reformen seit 2008 keine starken wachstumsfördernden Impulse mehr.

Das unerfüllte Versprechen von Wohlstand, sozialer Inklusion und Nachhaltigkeit

Grafik Anzahl der Länder mit hohen Werten Anzahl der Länder mit mehr als 8 Punkten, BTI 2008-2018.

Relativ niedrige Energiekosten und die anhaltend schwache binnenwirtschaftliche Nachfrage sorgten 2015/16 für weitgehende Preisstabilität und 2016 in neun Staaten für leichte Rückgänge der durchschnittlichen Verbraucherpreise. Die wirtschaftliche Stabilisierung bewirkte eine leichte Verringerung der Arbeitslosenquoten, wobei massive Unterschiede zwischen der De-Facto-Vollbeschäftigung in Tschechien und extrem hohen Arbeitslosenquoten von über 25 Prozent in Bosnien und Mazedonien bestehen. In den südosteuropäischen Staaten sind die hohen Arbeitslosenquoten mit großen informellen Wirtschaftssektoren von teilweise 30 Prozent der Beschäftigten und besonders hoher Jugendarbeitslosigkeit verbunden.

Die Einkommensungleichheit und Armutssituation veränderte sich 2015/16 nur geringfügig. Weiterhin existieren große Unterschiede zwischen den ostmitteleuropäischen Staaten mit unverändert relativ niedrigen Gini-Koeffizienten (<30) und Armutsgefährdungsquoten einerseits, den baltischen und südosteuropäischen Staaten mit größerer Ungleichheit (Gini > 30) und höheren Armutsquoten andererseits. Meinungsumfragen deuten jedoch darauf hin, dass die subjektiv empfundene Ungleichheit größer ist als die auf der Basis von Einkommensangaben in Haushaltssurveys ermittelbare Ungleichheit. Auch auf Länderebene sind die Unterschiede erheblich. Hier verlaufen die Trennlinien zwischen urbanen Zentren und ländlichen Peripherien, jüngeren und älteren Generationen, qualifizierten und unqualifizierten Arbeitnehmern sowie dem privaten und dem öffentlichen Sektor.

Nach Angaben und Schätzungen des IWF verringerten die meisten Länder der Region 2015 und 2016 ihre Leistungsbilanzdefizite, acht Länder verzeichneten 2016 sogar Leistungsbilanzüberschüsse. Die Investitionsquoten verharrten seit 2010 bei etwa 22 Prozent des BIP und die Nettozuflüsse ausländischer Direktinvestitionen (ADI) betrugen zuletzt nur etwa drei Prozent des BIP. Ungarn war das einzige Land, aus dem 2015 und 2016 mehr ADI ab- als zuflossen und die Investitionsquote sank. Dank der günstigen Wirtschaftsentwicklung konnten die Staaten der Region ihre öffentlichen Haushaltsdefizite 2015 und 2016 dem IWF zufolge weiter reduzieren. Bulgarien, Estland und Tschechien erzielten sogar Haushaltsüberschüsse. Im Zusammenhang damit senkten 10 von 17 Staaten 2016 ihre Bruttoverschuldung.

Im Kontext der EU-Beitrittsvorbereitung führten Albanien, Kosovo, Montenegro und Serbien in den vergangenen Jahren fiskalische Regeln und Verfahren der mittelfristigen Finanzplanung ein, die die Haushaltsdisziplin erhöhen sollen. In Bosnien haben bisher nur die Entitäten solche Regeln eingeführt, und in mehreren Staaten fehlt es nach wie vor an unabhängigen Aufsichtsgremien. Tschechien beschloss im Januar 2017 immerhin ein Gesetz zur fiskalischen Verantwortung, das die Kontrollfunktionen des Finanzministeriums erweiterte. Alle Staaten der Region verringerten die Anteile notleidender Kredite am gesamten Kreditvolumen und gewährleisteten stabile Eigenkapitalquoten in ihren Bankensystemen. Mehrere Kandidatenstaaten des westlichen Balkans verbesserten in den letzten Jahren die Rahmenbedingungen für private Unternehmertätigkeit. Die rechtspopulistischen Regierungen in Polen und Ungarn sowie die Gruevski-Regierung in Mazedonien und die Fico-Regierung in der Slowakei intervenierten in einzelnen Wirtschaftssektoren (z.B. Banken, Energieversorgung, Medien), um den Anteil heimischer Kapitaleigentümer zu erhöhen.

Eine regional weit verbreitete Hypothek bleibt die mangelnde Zukunftsorientierung. Sowohl im Umweltschutz als auch im Bildungssektor sind die Defizite zum Teil sehr groß. So lagen die Forschungs- und Entwicklungsausgaben in der gesamten Region deutlich unter den in der EU als Ziel für 2020 vereinbarten drei Prozent des BIP. Die durch eine Änderung des Hochschulbildungsgesetzes in Gang gesetzte Kampagne der ungarischen Regierung gegen die vom ungarischstämmigen Mäzen George Soros finanzierte Central European University im Sommer 2017 war so betrachtet auch ökonomisch ein fatales Signal.

Aufgeheizte Atmosphäre

Machtkämpfe bis zur offenen Gewalt, ethnopolitische Deutungsmuster, Stimmungsmache gegen Flüchtlinge und die EU: Viele Regierungen der Region setzen auf Konfrontation statt auf Konsens. Bei vielen Wählern stoßen sie damit auf Zustimmung.

In vier Staaten der Region beobachtet der BTI 2018 „sehr gute“ Managementleistungen. Darunter ist erstmals auch Lettland. Hier führte eine Erhöhung des Schwierigkeitsgrades, bedingt durch anhaltend schwache zivilgesellschaftliche Traditionen, dazu, dass die Managementleistung insgesamt minimal höher bewertet wurde. Auch in den übrigen sechs Ländern mit höheren Bewertungen im Vergleich zum BTI 2016 sind die Verbesserungen kaum signifikant. Umso mehr fallen jene Länder ins Gewicht, in denen die Managementleistungen und hierbei vor allem das Kriterium der Konsensbildung viel Anlass zur Kritik geben. Dies gilt insbesondere für Mazedonien und mehr noch für Polen.

Polen, dem der BTI 2014 noch eine „sehr gute“ Governance bescheinigte, ist ein besonders eindrückliches Beispiel für die Polarisierung des politischen Wettbewerbs. Sie wird einerseits durch Protestparteien ausgelöst, anderseits aber auch von etablierten Parteien, die populistische Argumentationsmuster und Mobilisierungsstrategien übernehmen. So eskalierte der Konflikt zwischen der polnischen Regierung und der Opposition im Dezember 2016, als die Opposition die Rednertribüne im Parlament stürmte, nachdem der Parlamentspräsident einen Oppositionsabgeordneten des Saales verwiesen hatte, weil dieser gegen den Ausschluss von Journalisten von Parlamentssitzungen durch die Regierungsmehrheit protestiert hatte. Die Abgeordneten der Regierungspartei verließen daraufhin den Plenarsaal und beschlossen das Haushaltsgesetz ohne Beteiligung der Oppositionsabgeordneten, die dagegen durch eine mehrwöchige Parlamentsblockade protestierten. Aber auch in Albanien, Mazedonien und Montenegro boykottierten die Oppositionsparteien sogar monatelang die Parlamentsarbeit, um gegen angebliche Wahlfälschungen und den Machtmissbrauch der Regierungsparteien zu demonstrieren. In Albanien drohte die Demokratische Partei auch mit einem Boykott der für den Juni 2017 geplanten Parlamentswahlen und ließ sich erst nach Vermittlung der EU zur Teilnahme bewegen.

In der mazedonischen Krise gelang es mit Hilfe der EU und der USA als Vermittler nach langem Hin und Her im Dezember 2016, Parlamentswahlen unter Beteiligung der Oppositionsparteien abzuhalten. Oppositionschef Zoran Zaev formte mit zwei Parteien der mazedonischen Albaner ein Regierungsbündnis, doch es dauerte bis zum Mai, ehe der der bisherigen Regierung nahestehende Staatspräsident Gjorge Ivanov Zaev ein Mandat zur Regierungsbildung erteilte – weil dieses Bündnis vermeintlich die Integrität Mazedoniens in Frage stelle. Auch in Montenegro und Kroatien sind die politischen Auseinandersetzungen wieder zunehmend durch ethnopolitische Aspekte geprägt.

Weiter angeheizt wird die konfrontative Atmosphäre durch die Flüchtlingskrise der EU. Sie hat sowohl zum Wahlsieg der PiS in Polen als zum Erfolg des Generals Rumen Radev bei der bulgarischen Präsidentschaftswahl im November 2016 beigetragen. Der tschechische Staatspräsident sowie die slowakischen und die ungarischen Regierungsparteien versuchten die verbreiteten Ängste gegenüber muslimischen Flüchtlingen und Migranten zur Mobilisierung auszunutzen. So klagten die Slowakei und Ungarn gegen die von den EU-Innenministern beschlossenen Quoten zur Verteilung von Flüchtlingen innerhalb der EU. Die Orbán-Regierung veranstaltete im Oktober 2016 ein – mangels ausreichender Beteiligung ungültiges – Referendum zu der suggestiven Frage, ob „die EU auch ohne Zustimmung des ungarischen Parlaments die obligatorische Ansiedlung von nicht-ungarischen Staatsbürgern in Ungarn vorschreiben“ könne. Die Wahlkampagne der slowakischen Regierungspartei Smer gegen eine drohende Islamisierung konnte den Stimmeneinbruch bei den Parlamentswahlen im März 2016 nicht verhindern, begünstigte aber den Aufstieg von zwei neuen Anti-Establishment-Parteien.

Auffällig ist, dass es bei den 13 Parlamentswahlen im Untersuchungszeitraum nur in Kroatien, Litauen, Mazedonien und Polen zu einem echten Politikwechsel kam. Dies deutet daraufhin, dass die meisten Wähler im Unterschied zu den häufigeren Regierungswechseln vor 2015 eine politische Kontinuität bevorzugten, was auch in Meinungsumfragen zum Ausdruck kommt. Die im Auftrag der Europäischen Kommission durchgeführten Eurobarometer-Surveys zeigen, dass der Anteil der Bürger, die ihrer Regierung vertrauten, in den 11 neuen EU-Mitgliedstaaten sowie in Mazedonien, Montenegro und Serbien von 24 Prozent im Mai 2013 auf 31 Prozent im November 2016 anstieg. Parallel dazu stellten die Umfragen fest, dass der Anteil derjenigen, die mit der Funktionsweise der Demokratie in ihrem Land sehr oder ziemlich zufrieden waren, in den 11 neuen EU-Mitgliedstaaten in diesem Zeitraum von durchschnittlich 29 auf 44 Prozent anstieg. Dass das Regierungsvertrauen und die Demokratiezufriedenheit in Polen Ende 2016 sogar über dem EU-Durchschnitt lag, ist fraglos auch der ökonomischen Aufhellung geschuldet, kann aber auch als Einverständnis der Mehrheit mit dem rechtspopulistischen Kurs interpretieret werden.

Damit aber stellt sich die Frage, von welcher Art Demokratie hier die Rede ist. Denn zugleich zeigen Umfragen der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, dass der Anteil derjenigen Bürger, welche die Demokratie gegenüber allen anderen politischen Systemen bevorzugen würden, in 13 der 17 Staaten gesunken ist. Besonders in Montenegro, im Kosovo und der Slowakei kam es zu deutlichen Einbußen in Umfragewerten.

Lehren aus Europas Schwäche

Ostmittel- und Südosteuropa hat sich von einer Transformation im Sine der EU entfernt: Immer mehr setzen die Eliten auf Konfrontation, Anti-Establishment-Parteien gewinnen an Boden, und das Leitbild der liberalen Demokratie verliert an Integrationskraft. Dieses Abdriften ist seit 2015 vor allem in Mazedonien, Polen und Ungarn zu beobachten. „Orbánsche“ Methoden und populistische Politikstile diffundierten aber auch in andere Staaten, auch wenn die dortigen Eliten sich nicht als bewusste Nachahmer verstehen und zumindest derzeit nicht über die Machtressourcen für eine umfassende illiberale Transformation verfügen.

Dass die verbesserte Wirtschaftslage die Populisten bisher nicht geschwächt hat, weist auf strukturelle Ursachen hin. Die ökonomische Abhängigkeit vom Ausland vertieft Disparitäten und benachteiligt gesellschaftliche Gruppen, deren Erfahrungen und Befürchtungen von rechtspopulistischen und rechtsextremen Parteien aufgegriffen werden. Sie verfügen über ein umfangreiches Reservoir kollektiver Erinnerungen, Ideen und Symboliken, die die Nation als in ihrer Existenz gefährdet, Opfer äußerer Mächte, in heldenhaftem Widerstand oder in tragisch scheiternden Märtyrerrollen erscheinen lassen. Zugleich engt der internationale Druck die Verteilungsspielräume der Regierungen ein.

Für Populisten, die an die Macht gelangt sind, ergibt sich daraus ein Problem: Wie sollen sie zwischen den Erwartungen ihrer Wähler und den Erwartungen externer Akteure vermitteln? Die Schwächung der Gewaltenkontrollen und der Medien reduziert Kritik und erleichtert die Kommunikation von Austeritätsprogrammen oder von Maßnahmen zur Diskriminierung ausländischer Investoren. Legitimitätsstiftend sind auch die inzwischen zahlreichen Konflikte mit der EU, da sie es den Regierungen ermöglichen, sich als heldenhafte Verteidiger nationaler Interessen oder als unschuldige Opfer übermächtiger Kräfte darzustellen. Im April 2017 erreichte diese Strategie in Form der manipulativen „Stoppt Brüssel“-Kampagne der ungarischen Regierung einen vorläufigen Höhepunkt.

Grafik Ergebnisse Status- und Governance-Index

Die EU-Institutionen erweisen sich in diesem Konflikt bislang als schwach und manipulierbar. Ihre Vertreter müssen zunächst den Verdacht einer Einmischung in die nationale Souveränität ausräumen. Zudem beschränkt das Einstimmigkeitserfordernis die im EU-Vertrag vorgesehene Möglichkeit der Gemeinschaft, schwerwiegende Verletzungen der Demokratie- und Rechtsstaatsprinzipien mit der Suspendierung der EU-Mitgliedschaft zu sanktionieren. Aufmerksame Beobachter der Auseinandersetzungen mit Ungarn und Polen sind die Machthaber in den Kandidatenländern im westlichen Balkan. Sie lernen, dass die EU nach einem Beitritt nur begrenzte Interventionsmöglichkeiten besitzt und die für den Beitritt verlangten Anpassungen im Anschluss zumindest partiell revidiert werden können. Hinzu kommt, dass auch in den westeuropäischen EU-Mitgliedstaaten der Einfluss der Populisten wächst und Maßnahmen wie etwa höhere Transferzahlungen in Richtung Westbalkan erschwert.

Die Schwäche der EU nutzt Russland. So waren russische Geheimdienstler nach Einschätzung der montenegrinischen Staatsanwaltschaft an dem Putschversuch im Oktober 2016 beteiligt. Russland unterstützte die serbische Regierung in ihrer Politik der Nichtanerkennung gegenüber Kosovo, billigte das Feiertagsreferendum der bosnischen Serben und stärkte die Gruevski-Regierung in Mazedonien. Über diplomatische Kanäle, informelle Netzwerke, Auslandsmedienorgane, soziale Medien und Wirtschaftskooperationen versucht die die russische Regierung unter anderem, die ostmittel- und südosteuropäischen EU-Mitgliedstaaten zur Blockierung der wegen des Ukraine-Konfliktes und der Krim-Annexion verhängten EU-Wirtschaftssanktionen zu bewegen.

Mit dem 2014 von der Europäischen Kommission erklärten fünfjährigen Erweiterungsmoratorium hat die Beitrittsperspektive in den westlichen Balkanstaaten an Glaubwürdigkeit und Attraktivität verloren. So tragen die EU-Mitgliedstaaten in hohem Maße Mitverantwortung für Mazedoniens Regression. Sie ließen zu, dass Griechenland die Beitrittsverhandlungen wegen des Streits um den von Athen abgelehnten Landesnamen blockierte, obwohl die Europäische Kommission von 2009 bis 2014 sechs Mal die Aufnahme von Verhandlungen empfahl und Mazedonien die Kriterien erfüllt hatte. Es erscheint ungewiss, ob die zuletzt eingeleiteten Ersatzinitiativen zur Stabilisierung der Demokratie und ökonomischen Entwicklung der westlichen Balkanstaaten ausreichen werden, um die illiberalen und konfrontativen Tendenzen zu stoppen.