Auf den ersten Blick hat sich das Transformationsgeschehen in Lateinamerika und der Karibik seit dem BTI 2016 nur unmerklich verändert. Während Chile, Uruguay und – mit kleinen Abstrichen –Costa Rica zu den Top-Performern im BTI zählen, beheimatet die Region nach wie vor auch „worst performer“ der politischen Transformation (Kuba, Venezuela), der marktwirtschaftlichen Transformation (Haiti) und der Governance (Venezuela). Diese Heterogenität spiegelt sich auch in den Teilregionen wider: Die Länder des Cono Sur (Argentinien, Brasilien, Chile, Uruguay; Ausnahme: Paraguay) sind deutlich weiter entwickelt als der Andenraum (Bolivien, Ecuador, Kolumbien, Peru und Venezuela), dem wiederum Zentralamerika erkennbar hinterherhinkt (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama; positive Ausnahme: Costa Rica). Die Region belegt in allen drei Dimensionen weiterhin Rang zwei hinter Ostmittel- und Südosteuropa.

Auf den zweiten Blick mehren sich jedoch die Anzeichen für ein Krisensyndrom, für das die politischen Eliten bislang nur unzureichende Lösungsansätze entwickelt haben. Diese Performanzkrise beginnt nicht nur an ihrer eigenen Legitimationsbasis zu zehren – die Zustimmung zu den derzeit amtierenden Regierungen bewegt sich mit wenigen Ausnahmen auf einem historischen Tief –, sondern bedroht zunehmend auch die Legitimität der Demokratie als solcher. Ihre Unterstützung in der Bevölkerung hat weiter abgenommen. Die Unzufriedenheit in der Demokratie droht in Lateinamerika zu einer Unzufriedenheit mit der Demokratie zu werden.

Es mischen sich also zunehmend Grautöne in das vor zehn Jahren noch eher helle Transformationsbild. Mittlerweile schwächelt die Region in der Breite in allen drei Dimensionen, die der BTI untersucht. So ist – wenn man von dem volatilen Haiti absieht – mit Nicaragua erstmals seit dem BTI 2006 wieder ein Land in die Autokratie abgeglitten. In Venezuela hat sich das Regime von Nicolás Maduro weiter verhärtet, nachdem die Opposition bei den Parlamentswahlen 2015 einen erdrutschartigen Wahlsieg errungen hatte. Das „skandalöse Schweigen“, wie Costa Ricas Ex-Präsidentin Laura Chinchilla das Verhalten der lateinamerikanischen Staatengemeinschaft gegenüber Venezuela bezeichnete, wirft ein bezeichnendes Licht auf die politischen Eliten. Der in vielen Ländern durchaus noch vorhandene Konsens über das Leitbild der Demokratie ist zunehmend weniger normativ geprägt, sondern gehorcht der Logik eines „business as usual“ und oder dem Fernhalten populistischer Konkurrenz. 

Eine wesentliche Ursache für die Frustration der Bürger liegt in der seit 2010 stagnierenden, wenn nicht gar rückläufigen Wirtschaftsentwicklung. Zwar haben die meisten Länder seit den neoliberalen Reformen der 1980er- und 1990er-Jahre relativ solide Wirtschaftsordnungen etabliert. Doch der extern angetriebene Boom, der viele Latinos seit den 2000er-Jahren in die untere Mittelschicht geführt hat, ist vorüber. Dabei zeigt sich, dass die durchaus ernsthaften Bemühungen um eine sozialpolitische Stützung breiter Bevölkerungsschichten unzureichend waren, da die Erfolge bei der Bekämpfung von Armut und Ungleichheit vorwiegend von der Integration in den Arbeitsmarkt und damit vom Wirtschaftswachstum abhingen. Weil die Region seit jeher von der Entwicklung der Weltwirtschaft abhängig ist, gefährdet die durch die globale ökonomische Flaute ausgelöste Stagnation auch soziale Errungenschaften. In Brasilien, Mexiko, Venezuela und Zentralamerika wird die Problemkonstellation durch selbstverschuldete Schwierigkeiten zusätzlich verschärft.

Eines der drängendsten Probleme Lateinamerikas bleibt unverändert die Gewalt- und Drogenkriminalität. Nicht nur sind in den Ländern des Drogenanbaus, vor allem in Peru und Kolumbien, die Anbauflächen wieder vergrößert worden und hat der Kokainhandel über das korrupte Maduro-Regime einen zusätzlichen potenten Zwischenhändler für den Export in andere Weltteile gefunden: Lateinamerika ist mittlerweile selbst ein bedeutender Abnehmer von Kokain. Dies ist vor allem in Brasilien und Argentinien zu beobachten. Die hohen Mordraten, bis hin zu den so genannten Feminiziden in Mexiko oder Guatemala, komplettieren das Bild des Staatsversagens hinsichtlich der Gewährleistung von Sicherheit und Bürgerrechten. 21 der 25 Länder und 43 der 50 Großstädte mit den weltweit höchsten Mordraten außerhalb von Kriegsgebieten befinden sich in Lateinamerika und der Karibik. Überzeugende und intraregional vernetzte Lösungsansätze für diese Herausforderung sind bislang nicht entwickelt worden.

Einen – allerdings nicht ganz ungetrübten – Lichtblick im Kampf gegen die Gewalt stellt das Friedensabkommen zwischen der kolumbianischen Regierung und der FARC-Guerrilla dar, mit dem eine wichtige Hürde zur Befriedung des Landes genommen wurde. Das innenpolitisch hoch umstrittene Abkommen zieht nun aber eine ganze Reihe von neuen anspruchsvollen Aufgaben im Bereich von Konsensbildung und Sozialpolitik nach sich.

Die Legitimationsbasis bröckelt

Brasiliens Malaise ist kein Einzelfall: Fast überall in der Region ist die Zustimmung der Bevölkerung zur Demokratie erkennbar rückläufig. Auch das Bekenntnis der zentralen Akteure zu den demokratischen Institutionen wirkt immer weniger überzeugend. Zudem erodiert das Parteiensystem weiter.

Seit 2008 misst der BTI einen zwar nicht dramatischen, aber kontinuierlichen Rückgang der Demokratiequalität in Lateinamerika. Vor allem zwei Tendenzen geben Anlass zur Sorge: Zum einen gibt es vereinzelte Fälle des backsliding, also von Eingriffen in demokratische Kerninstitutionen wie freie und faire Wahlen, Pressefreiheit oder Gewaltenteilung. Seit 2010 hat sich auch die Menschenrechtslage, vor allem in Mexiko und Zentralamerika sowie in Haiti und Venezuela, drastisch verschlechtert. Zum andern sind vermehrt Tendenzen einer Dekonsolidierung erkennbar, das heißt eine Schwächung jener Faktoren, die die Stabilität einer Demokratie befördern, wie etwa ein funktionierendes Parteiensystem oder eine starke Zivilgesellschaft. Besonders markant waren im Untersuchungszeitraum neben der Zuspitzung der politischen Lage in Venezuela, die im Frühjahr 2017 weiter eskalierte, die Regression zur Autokratie in Nicaragua sowie das fragwürdige Impeachment gegen Dilma Rousseff in Brasilien, das im Mai 2016 die Regierung von Michel Temer ins Amt hievte.

Hinzu kamen erneut Bestrebungen, Verfassungsreformen zur Ermöglichung einer direkten Wiederwahl eines Amtsinhabers durchzusetzen – ein ehedem in der ganzen Region verpöntes Manöver. So wurde in der Dominikanischen Republik die erst 2010 abgeschaffte direkte Wiederwahl wieder eingeführt und erlaubte Präsident Danilo Medina 2016 eine weitere Amtszeit. Auch der honduranische Präsident Juan Orlando Hernández verschaffte sich in einem umstrittenen Verfahren die Möglichkeit der Wiederwahl. Paraguays Präsident Horacio Cartes ließ erst nach heftigen Bürgerprotesten im April 2017 davon ab. In Ecuador ist zwar die unbegrenzt häufige direkte Wiederwahl seit der Verfassungsänderung 2015 gestattet, wird aber erst 2021 in Kraft treten, weshalb für Präsident Rafael Correa bei den Wahlen im Frühjahr 2017 die nochmalige Wiederwahl ausgeschlossen war.

Rückschritt und Dekonsolidierung lateinamerikanischer Demokratien

Ein weiterer Trend ist die Schwächung der linkspopulistischen Projekte. Nach dem Ende der Amtszeit Correas in Ecuador zeichnet sich zumindest vorübergehend eine konziliantere Version der PAIS-Regierung ab, während im Dezember 2015 in Argentinien eher überraschend auch der „Kirchnerismus“ abgewählt wurde. Somit bleibt noch Boliviens Evo Morales – einigermaßen erfolgreich – im Amt, der angesichts seiner heterogenen Unterstützerbasis aber ohnehin schon stärker auf Konsens setzen muss. Den beiden zu Autokratien regredierten Varianten in Venezuela und Nicaragua dürfte keine allzu lange Perspektive mehr beschieden sein: Präsident Maduro steht vor dem Kollaps seines verhärteten bolivarianischen Regimes, während Präsident Daniel Ortega wohl aus Alters- und Gesundheitsgründen in naher Zukunft abtreten wird. Sein Erbe ist ein personalistisch geprägtes Regime, das sich weiter in Richtung einer Familiendynastie bewegt. Nicaraguas Regression gipfelte vier Monate vor den Wahlen 2016. Die vom Obersten Gerichtshof verfügte Absetzung des Vorsitzenden der wichtigsten Oppositionspartei und angehenden Präsidentschaftskandidaten sorgte dafür, dass zum ersten Mal seit 1990 eine Präsidentschaftswahl ohne echte Konkurrenz durchgeführt wurde. So verblieb Ortega im Amt und sicherte sich die Regierungspartei FSLN eine Dreiviertelmehrheit in der Nationalversammlung.

Selbst in Argentinien und Ecuador, den beiden Ländern mit einer halbwegs positiven Demokratieentwicklung, gibt es nur bedingt Hoffnung auf weitere Konsolidierungsprozesse. Argentinien hat unter Präsident Mauricio Macri im Kern nur das Terrain zurückgewonnen, das es in der Amtszeit von Cristina Fernández de Kirchner verloren hatte, insbesondere im rechtsstaatlichen Bereich. Zudem ist dieser Fortschritt nicht substanziell genug und keineswegs gesichert. Und Ecuadors Präsident Correa hat das Land zwar über eine neue Verfassung institutionell umgebaut und langsam stabilisiert, seine Machtkonzentration hat allerdings den Rechtsstaat sowie die Meinungs-, Organisations- und Versammlungsfreiheit geschwächt.

Die negative Entwicklung in Honduras ist vorwiegend auf die mit autoritären Anmaßungen gepaarten Machtbestrebungen des Präsidenten Hernández und die sich weiter verschärfende Sicherheitslage einschließlich Drogenkriminalität und organisiertem Verbrechen zurückzuführen. Auch Brasilien hat deutlich an Demokratiequalität eingebüßt. Dies steht vordergründig in Zusammenhang mit dem Amtsenthebungsverfahren gegen Präsidentin Rousseff, das von korrupten Politikern wie Senatspräsident Eduardo Cunha und ihrem eigenen Vize-Präsidenten Temer initiiert worden war. Die Amtsenthebung offenbarte den dubiosen Umgang eines Großteils der politischen Klasse Brasiliens mit den demokratischen Institutionen. Der konservativen Kongressmehrheit ging es vor allem darum, eine unliebsame Präsidentin zu stürzen und ihre Politik umzukehren. Hierfür bot Rousseff mit ihren Haushaltstricksereien eine formale Angriffsfläche – eine Praxis freilich, die auch bei ihren Vorgängern üblich war. Ihren Gegnern gelang es mit Unterstützung der Medien, die vorherrschende Unzufriedenheit wegen der Wirtschaftslage, der Wirtschaftspolitik und zahlreicher Korruptionsfälle (in die Rousseff persönlich nicht verwickelt war) weiter anzufachen. 

Spätestens seit der Amtsübernahme von Temer steht Brasiliens Demokratie auf einer schwächeren Legitimationsbasis. Dies betrifft zum einen die normative Legitimation, da ein über ein fragwürdiges Verfahren indirekt ins Amt gelangter, selbst der Korruption verdächtiger Präsident eine abrupte Abkehr von einer Politik vollzieht, für die die Wählerschaft mehrheitlich gestimmt hatte. Zum andern hat auch die Unterstützung der Demokratie stark gelitten. Laut Latinobarómetro 2016 würden 55% der brasilianischen Bevölkerung ein autoritäres Regime nicht ablehnen, sollte es die Wirtschaftsprobleme lösen.

Diese Tendenz zur Dekonsolidierung in Brasilien ist kein Einzelfall. So ist die Zustimmung der Bevölkerung zur Demokratie seit dem Höchststand im BTI 2010 in der Region erkennbar rückläufig. Ähnliches gilt für das Bekenntnis der relevanten politischen Akteure zu den demokratischen Institutionen. Drittens erodieren die ohnehin schwachen Vermittlungskanäle zwischen Gesellschaft und Politik weiter. Dies betrifft in erster Linie die Parteiensysteme, die fast durchweg an Funktionalität verloren haben.

Nach dem Boom fehlen die Rezepte

Das Ende des Rohstoffbooms stellt nicht nur die Rentierstaaten Lateinamerikas vor Probleme. In den meisten Ländern hat man versäumt, Kernprobleme wie die geringe Produktivität und die hohe soziale Ungleichheit konsequent zu adressieren. Immerhin scheint das institutionelle Gefüge noch robust genug zu sein.

Nicht zuletzt im Zuge des Ressourcenbooms hat sich auch in Lateinamerika eine spezifische Form der politischen Ökonomie entwickelt: der „rentier populism“. Wie die jüngere Entwicklung gezeigt hat, sind diese – mehr oder minder „sozialistischen“ – Rentierstaat-Modelle aufgrund ihrer Exportabhängigkeit sehr anfällig für abrupte Brüche. In solchen Situationen ist ein pragmatisches Management erforderlich, wie dies im Untersuchungszeitraum etwa Correa in Ecuador oder Morales in Bolivien praktiziert haben, im Gegensatz zur realitätsfremden Wirtschaftspolitik der Kirchner-Administration in Argentinien.

Die Lage in Venezuela kommt sogar einer Bankrotterklärung des „Sozialismus des 21. Jahrhunderts“ gleich. Das Land ist ein Extrembeispiel der „Holländischen Krankheit“, da es sich kaum um Alternativen zur Abhängigkeit vom Erdöl gekümmert hat. Nach fast zwei Jahrzehnten des verschwenderischen rentier populism, von dem derzeit nur noch eine Clique aus Hardlinern in Politik und Militär, die so genannte „Boligarquía“, profitiert, ist die Armut mit Vehemenz zurückgekehrt. Genau wie Kuba, das trotz der punktuellen Reformen unter Raúl Castro nach wie vor weitgehend als staatssozialistisches Modell zu bezeichnen ist, werden diese Länder in naher Zukunft nicht um weitere Reformen herumkommen, wie sie Präsident Macri nach dem Regierungswechsel in Argentinien eingeleitet hat – wenngleich bis dato mit nur bescheidenem Erfolg. 

Allerdings leiden auch die liberalen Wirtschaftssysteme unter einer gewissen Erschöpfung. Seit dem BTI 2010 ist der Durchschnittswert für die Region leicht rückläufig. Dass sich die Abwärtsbewegung in Grenzen hält, verdankt sich der institutionellen Festigkeit der meisten Volkswirtschaften. Sie stimmt internationale Wirtschaftsexperten optimistisch, dass die gegenwärtigen Herausforderungen wie niedrigere Rohstoffpreise und mangelnde globale Nachfrage bewältigt werden können. Doch solange die Weltwirtschaft nicht wieder deutlich anzieht, droht auch dem liberalen Wirtschaftsmodell eine dauerhafte und sozial nicht tragbare Stagnation. Denn die zentralen Probleme Lateinamerikas sind nach wie vor ungelöst: die Abhängigkeit von Rohstoffexporten und damit die zu geringe Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit sowie die noch immer hohe soziale Ungleichheit, die über Bildungsdisparitäten auch das Humankapital beeinträchtigt und somit eine weitere Fessel des Entwicklungspotentials – systemisch wie individuell – darstellt. Ungleichheit bildet wiederum den Nährboden für ein drittes Übel, nämlich politisch bedingte, abrupte Kurswechsel der Wirtschaftspolitik sowie Änderungen am institutionellen Gefüge der Wirtschaftsordnung.

Umso stärker und weitreichender sind aktuell die Folgen der flächendeckenden Performanzschwäche. Während der Boomjahre zwischen 2000 und 2014 hatte sich die Armut nach Weltbankdaten von 42,8% auf 23,3% drastisch reduziert, schon 2015 jedoch hatte sich diese Quote nach Angaben der UN-Wirtschaftskommission für Lateinamerika (CEPAL) wieder auf 29,2% erhöht – Tendenz weiter steigend. Auch die Einkommensungleichheit ist seit 2010 in den meisten Ländern in geringerem Maße zurückgegangen als zuvor. Nur einige afrikanische Länder wie Botswana, Namibia oder Südafrika erreichen einen ähnlich problematischen Level sozialer Ungleichheit. Hinzu kommt, dass nach Angaben der International Labour Organization (ILO) fast die Hälfte der Beschäftigten (etwa 134 Millionen) im informellen Sektor beschäftigt ist. Entsprechend stagniert das soziökonomische Entwicklungsniveau auf niedrigem Niveau. Und die sozialen Sicherungssysteme weisen seit 2006 zwar eine leicht positive Tendenz auf, funktionieren aber zumeist nicht ausreichend gut.

All diese Problemlagen sowie Vorschläge zu ihrer Lösung sind nicht neu. Schon Ende der 1980er- Jahre lancierte die CEPAL angesichts der damals einsetzenden neoliberalen Reformwelle ein Alternativprogramm, das gerade auf die neuralgischen Punkte Produktivität und Chancengleichheit („equidad“) fokussierte. Blickt man allerdings auf die vergangenen Jahrzehnte lateinamerikanischer „Entwicklungspolitik“ zurück, so ist ein eher simples Muster zu erkennen: In Zeiten eines extern induzierten Booms sind die politischen Eliten derart berauscht, dass sie notwendige Weichenstellungen in Richtung Produktivitätssteigerung vernachlässigen. In Zeiten der Krise sind sie umgekehrt damit beschäftigt, Krisenmanagement zu betreiben und auf morgen zu vertrösten.

Paraguay, Peru und Uruguay sind seit dem BTI 2006 die Ausnahmen. Während Uruguay seinen ordnungspolitischen Rahmen inklusive Sozialstaat sukzessive auf breiter Basis festigen konnte und nunmehr fast zu Chile aufgeschlossen hat, verliefen in Paraguay und Peru die positiven Entwicklungen – gestützt von solider Stabilitätspolitik und in Peru vom starken Wirtschafts- und Finanzministerium – zunächst über die seit Mitte der 2000er Jahre starke Performanz. Zu den stärksten Verlierern zählen neben Venezuela Brasilien und – in geringerem Maße – Mexiko. In Brasilien bildet sich dabei in erster Linie der Einbruch zwischen 2013 und 2015 ab, als das Land schon unter dem Eindruck einer tiefen Rezession stand und die Regierung keine solide Geld- und Stabilitätspolitik betrieb – Faktoren, die zum Sturz Rousseffs beitrugen. In Mexiko, das stärker von den Entwicklungen der US-Wirtschaft abhängig ist, setzten die Negativtendenzen mit der Finanzkrise ein und betrafen neben der Performanz insbesondere die Stabilitätspolitik.

Die Bürger entziehen das Vertrauen

Die Liste der Herausforderungen an das Transformationsmanagement in Lateinamerika ist lang – und trotz zum Teil guter Governance-Leistungen verlieren die Regierungen an Zustimmung. Selbst die Popularitätswerte der Präsidenten erreichen Tiefststände.

Die Qualität des Transformationsmanagements in Lateinamerika im regionalen Durchschnitt ist seit 10 Jahren mehr oder weniger stabil. Zieht man ein BTI-Land mit ähnlichem Wert zum Vergleich heran, entspricht der Durchschnittswert der Region etwa der Managementleistung Indonesiens oder der Ukraine. Drücken diese Werte nun eine mittelmäßige oder eine kontinuierlich solide Governance aus? Die knappe Antwort lautet: beides.

12 von 21 Ländern bescheinigt der BTI ein gutes oder sehr gutes Transformationsmanagement. Auch der Konsens über die Transformationsziele ist zumeist noch immer beträchtlich – aber rückläufig. Im aktuellen BTI betraf dies besonders Brasilien, doch selbst in Chile ist der Konsens in der einstigen „democracia de los acuerdos“ („Demokratie der Übereinkünfte“) nicht mehr ganz so sattelfest, seit das Projekt einer neuen Verfassung und damit verknüpft auch die Frage einer neuen Sozialordnung debattiert werden.  

Dass Chile zusammen mit Uruguay zu den drei-Top-Performern des BTI-Management-Index zählt, unterstreicht gleichwohl die Tatsache, dass hier die politischen Eliten nach wie vor noch vom über die Jahre hinweg akkumulierten, in den Institutionen verankerten Governance-Kapital zehren können. In beiden Ländern war indes eine leicht schwächere Gestaltungsfähigkeit festzustellen, die sich aus weniger dezidierter Prioritätensetzung und Implementierung weiterer Reformpolitiken ergaben.

Positive Managemententwicklungen waren im Untersuchungszeitraum vor allem in Argentinien, Ecuador und Peru zu verzeichnen. In Argentinien ist dieser Aufschwung vor dem Hintergrund der mäßigen Leistungen der abgelösten Kirchner-Regierung zu sehen, gegenüber der die Regierung unter Präsident Macri über ein deutlich kohärenteres Projekt, professionellere Steuerungs- und Managementkapazitäten und vor allem eine größere Effizienz verfügt. Nicht zuletzt wurde – insbesondere durch das Abkommen mit den Gläubigern – auch die internationale Kooperation wieder auf solidere Füße gestellt. Letzteres gilt auch für Ecuador unter dem nunmehr aus dem Amt geschiedenen Präsidenten Correa. Dabei war das Freihandelsabkommen mit der EU der wichtigste Meilenstein und stellte nicht weniger als eine Kehrtwende in der internationalen Strategie Ecuadors dar, die bis dahin mehr auf Konfrontation und Kritik an Geberbedingungen sowie generell an „neoliberalen Vereinbarungen“ beruhte. In Peru konnten die Regierungen unter Ollanta Humala und seit Juli 2016 unter Pedro Pablo Kuczynski mit einem Technokraten-Kabinett im Wesentlichen die Ressourceneffizienz steigern, insbesondere im Bereich der Politikkoordination.

Diese gemischte, im Kern leicht positive Bilanz anhand der BTI-Kriterien kontrastiert freilich mit der getrübten politischen und sozialen Stimmung, die sich gegenwärtig in Lateinamerika breitmacht. Dahinter verbirgt sich eine wachsende Diskrepanz zwischen den gestiegenen Forderungen der Bürger einerseits und der – tatsächlichen oder perzipierten – mangelnden Problemlösungsfähigkeit oder Responsivität der politischen Eliten, die in den vergangenen Jahren auch durch Korruptionsskandale an Reputation verloren haben. Im Durchschnitt der 18 im Latinobarómetro vertretenen Länder (ohne Haiti, Jamaika und Kuba) gaben 46% der Befragten an, dass die Politiker ihre Glaubwürdigkeit verloren hätten und sie vermutlich auch nicht wiedererlangen würden – mit einer Bandbreite von etwa einem Drittel in Uruguay und Guatemala bis hin zu Mexiko (56%) und Chile (63%). 

Enorme Diskrepanzen: Regierungsleistung und öffentliche Zustimmung

Grafik mit Unterschieden zwischen Regierungsleistungen und Zustimmung in 6 Ländern

Dieses nachlassende Vertrauen spiegelt sich auch in den Zustimmungsraten für die Regierungen wider, die nach 2009 drastisch zurückgegangen sind. Selbst die Präsidenten, als oberste Repräsentanten der Nation traditionell hoch angesehen, erreichen Umfragen aus dem Frühjahr 2017 zufolge nur in Ausnahmefällen noch Zustimmungsraten über 50%. Am dramatischsten fällt das Meinungsbild zu Temer in Brasilien, Friedensnobelpreisträger Juan Manuel Santos in Kolumbien und Mexikos Enrique Peña Nieto aus. Noch verquerer wird die Lage, wenn man die Präsidenten mit den höchsten Zustimmungsraten betrachtet: Die je auf ihre Weise autoritär regierenden Ortega in Nicaragua und Hernández in Honduras, der von korrupten Netzwerken umgebene „Komiker“ Jimmy Morales in Guatemala und der wiedergewählte Medina in der Dominikanischen Republik. Solche Meinungsbilder lassen erahnen, dass die Problemlagen wie auch die (perzipierten) Problemlösungen sowie die Forderungen der Bürger deutlich über die Länder variieren. Sie sind aber auch ein Zeichen dafür, dass einfache oder autoritäre Lösungen bei Bevölkerungen, deren Geduld überstrapaziert ist, einen Nährboden finden. Diese Vertrauenskrise dürfte für die nähere Zukunft eine nicht zu unterschätzende Hypothek für die politischen Eliten sein.

Dass auch – oder gerade – die im BTI erfolgreichen Länder davon betroffen sind, hängt möglicherweise mit dem Paradox zusammen, dass frühere Transformationserfolge Entwicklungen ausgelöst haben, deren Effekte nunmehr auf ihre Initiatoren zurückschlagen. Hierzu gehören die durch den sozialen Aufstieg ausgelösten weitergehenden Forderungen nach Bildung, Gesundheit oder minimaler sozialer Absicherung. Auch die damit verbundene größere soziale Differenzierung fordert die politischen Eliten zusätzlich heraus, indem breiter gefächerte Forderungen von den politischen Parteien schwieriger zu aggregieren sind. Besonders deutlich wird dies aber im Falle der Korruptionsbekämpfung wie insgesamt den Mechanismen der horizontal accountability, die politische Amtsträger für ihr Handeln verantwortlich machen und Amtsmissbrauch verhindern sollen. Wenn diese Mechanismen erfolgreich ausgebaut werden und Missbrauch deshalb häufiger aufgedeckt und publik gemacht wird, erscheint er immer weniger akzeptabel.

Harte Prüfungen warten

Die autoritäre Regression in Nicaragua, die Verhärtung der Autokratie in Venezuela, die Turbulenzen in Brasilien: Diese drei Fälle illustrieren exemplarisch die wachsenden Gefahren für Lateinamerikas Demokratien. Wie die sehr späte Reaktion der meisten lateinamerikanischen Länder auf die Krise in Venezuela zeigte, sind sich die politischen Eliten der brisanten Lage entweder nicht bewusst, zu sehr mit den eigenen Problemen beschäftigt oder aber schlichtweg nur an Machtsicherung interessiert.

Andererseits sollte die Widerstandskraft der Demokratien nicht unterschätzt werden. Die meisten Länder der Region haben ein gewisses, wenngleich suboptimales Gleichgewicht gefunden, in dem Rückschritte auch wieder durch positive Impulse korrigiert werden. Alleine die Persistenz der wie auch immer schwachen Demokratien erlaubt Lernprozesse, die zumindest das Abgleiten in die Autokratie vermeiden helfen.

Einer besonderen Herausforderung sieht sich Brasilien ausgesetzt, da sich hier mehrere Negativtendenzen innerhalb kurzer Zeit gebündelt haben und auf Defizite an Repräsentation wie Responsivität treffen – gepaart mit systemischer Korruption, deren Bekämpfung wiederum als politisiert wahrgenommen werden kann. Das Land steht an einem Scheideweg, aber noch wirkt das Gefüge der demokratischen Institutionen relativ robust. Schwieriger ist die Situation in Zentralamerika und Mexiko, wo das organisierte Verbrechen die Institutionen unterwandet hat und nicht zuletzt die Staatlichkeit massiv bedroht. Wie Umfragen verdeutlichen, werden autoritäre – auch autokratische – Lösungen für drängende Probleme in diesen Ländern zunehmend befürwortet. 

Die weitere Demokratieentwicklung wird nicht zuletzt von der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung abhängen. Jüngste Daten der CEPAL deuten darauf hin, dass sich die Wirtschaftsentwicklung insgesamt leicht erholt. Allerdings sehen ILO-Experten die Wachstumsraten als zu gering an, um wieder mehr Arbeitsplätze zu schaffen. Bedenklich stimmen auch der immens große informelle Sektor, der in einigen Ländern Zentralamerikas bis zu 70% der Beschäftigten umfasst, und die hohe Jugendarbeitslosigkeit von etwa 20%. Schließlich – so zeigen neuere Studien – ist das hohe Niveau der Einkommensungleichheit strukturell mit dem noch höheren Niveau der Vermögensungleichheit verknüpft, was soziale Schieflagen zementiert.

Balkendiagramm Status- und Managementindex

Die Erfahrungen des vergangenen Vierteljahrhunderts zeigen, dass diese Probleme ohne einen umfassenden Strukturwandel nicht zu lösen sind. Dessen Ziel müssten qualitativ höherwertige Arbeitsplätze und ein sozialpolitisch abgefederter Arbeitsmarkt sein, einhergehend mit höherer Produktivität und besseren Löhnen. Um der so genannten middle income trap – also nicht mehr mit Niedriglohnländern und noch nicht mit technologieintensiven Volkswirtschaften konkurrenzfähig zu sein – zu entgehen, wären mittel- bis langfristige Strukturpolitiken insbesondere in den Bereichen Bildung, Technologie, Infrastruktur und Industrieförderung erforderlich. Dafür wiederum wäre ein solides Transformationsmanagement nötig. Die Hindernisse hierfür sind allerdings gewaltig, was nicht nur an der Schwäche der politischen Parteien und dem damit einhergehenden Mangel an ausgefeilten politischen Programmen liegt, sondern auch an den aus den Wahlzyklen sich ergebenden politischen Zeithorizonten.

Denn ein Strukturwandel erfordert Zeit und Geduld – die viele Bürger nicht mehr aufbringen. Die nachlassende Fähigkeit der Parteien und Parteiensysteme, ihre Forderungen aufzunehmen, dürfte die politischen Meinungs- und Willensbildungsprozesse in Zukunft zusätzlich erschweren. Bis zum Stichdatum des nächsten BTI 2020 im Januar 2019 werden in mindestens 13 Ländern Präsidentschaftswahlen stattfinden. Dabei ist nicht auszuschließen, dass im kurzlebigen politischen Geschäft Lateinamerikas sich die politische Landschaft erneut stark verändern wird, zumal sich in einigen Ländern die Anti-Establishment-Stimmung weiter ausgebreitet hat. Dies gilt insbesondere für die beiden Schwergewichte Brasilien und Mexiko, wo im Jahr 2018 Präsidentschaftswahlen stattfinden. Die nächsten beiden Jahre werden somit eine harte Prüfung für die Demokratien Lateinamerikas darstellen, zumal die unberechenbare Politik des Nachbarn im Norden auch zu einer geringeren Verlässlichkeit der internationalen Rahmenbedingungen geführt hat.