BTI 2018

Globale Ergebnisse

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Globale Ergebnisse

Polarisierung und Repression nehmen zu

Der BTI 2018 beschreibt eine Welt zunehmender politischer Instabilität und eine rapide Abnahme der Akzeptanz demokratischer Institutionen. In immer mehr Ländern hebeln die Regierenden Kontrollinstanzen aus, die sie zur Rechenschaftslegung und zum verantwortlichen Regieren verpflichten sollen, um ihre Macht zu sichern und ein System von Patronage und Selbstbereicherung zu erhalten. Gleichzeitig wächst der Protest gegen soziale Ungleichheit, Missmanagement und Korruption.

So ist die Qualität von Demokratie, Marktwirtschaft und Regierungsführung in Entwicklungs- und Transformationsländern auf den niedrigsten Stand seit 12 Jahren gefallen. Der Transformationsindex der Bertelsmann Stiftung (BTI) macht dafür vor allem drei Entwicklungen verantwortlich.

  • Governance: Erstens bieten immer mehr Regierungen keine Lösungen mehr für wachsende innergesellschaftliche Spannungen an. Der Protest gegen Willkür und mangelnde Gestaltungsfähigkeit sowie gegen Klientelismus und eine unzureichende Ressourceneffizienz, gerade im Bereich der Antikorruptionspolitik, drückt sich in vielen Ländern in einer stärkeren Bezugnahme auf partikulare Identitätsgruppen aus. Dies mündet häufig in einer Mobilisierung um bestehende ethnische, religiöse oder soziale Konfliktlinien – die dann oft von Eliten als polarisierende Strategie der Machtsicherung instrumentalisiert wird. So erhöht die Verweigerung oder Unfähigkeit zu Dialog und Reformen die gesellschaftlichen Spannungen.
  • Wirtschaft: Zweitens setzte der Verfall von Rohstoffpreisen zahlreiche exportabhängige Volkswirtschaften unter Druck, so dass in einem Drittel aller untersuchten Länder die wirtschaftliche Leistungsbilanz und die makroökonomische Stabilität sanken. Viele Eliten waren nicht in der Lage, auf weltwirtschaftliche Herausforderungen mit einer stabilisierenden und sozial inklusiven Wirtschaftspolitik zu reagieren, so dass in mittlerweile 72 Ländern das Ausmaß an Armut und insbesondere sozialer Ungleichheit massiv ist. War vor zehn Jahren in einem Drittel der Entwicklungs- und Transformationsländer noch ein mäßiges bis gutes Niveau der sozialen Inklusion gewährleistet, so sank dieser Anteil auf nunmehr ein Viertel.
  • Politik: Drittens setzt sich der seit Jahren diagnostizierte Trend einer zunehmenden Beschneidung von politischen Freiheiten und rechtsstaatlichen Standards ungebrochen fort. War dies in den letzten Jahren primär auf stärkere Repression in sich verhärtenden Autokratien zurückzuführen, so sind es in dieser Untersuchung vor allem einige relativ weit fortgeschrittene Transformationsländer, deren Regierungen einen autoritären Einschlag an den Tag legen. Die mangelnde Responsivität der Regierungen vor dem Hintergrund sozialer Exklusion und fehlender wirtschaftlicher Perspektiven hat in vielen Staaten zu einer Vertrauenskrise in das etablierte politische System und dem Aufstieg populistischer Parteien geführt. 

Governance: Defizite in Konfliktmanagement und Korruptionsbekämpfung

Die Intensität sozialer, politischer, ethnischer und religiöser Konflikte hat in den letzten Jahren kontinuierlich und deutlich zugenommen. Im globalen Mittel aller schon im BTI 2006 untersuchten Staaten stieg die Konfliktintensität um 0,50 Punkte. Dies bestätigt die europäische Wahrnehmung einer

„Welt aus den Fugen“ angesichts einer immer gewalttätiger und konfliktträchtiger werdenden Nachbarschaft und bedarf deshalb einer Relativierung: Der Anteil der Länder, in denen Krieg oder Bürgerkrieg herrscht, ist in den vergangenen Jahren kaum gestiegen. Neben Eskalationen wie in Syrien oder im Jemen sind eben auch erfolgreiche Befriedungen wie in Côte d'Ivoire oder Liberia zu verzeichnen, die allerdings nicht im unmittelbaren Fokus von Europa liegen.

Für die Zunahme von Konfliktintensität ist vielmehr eine zunehmende Polarisierung unterhalb der Schwelle offener Kampfhandlungen in fast allen Weltregionen verantwortlich. Wurden noch im BTI 2006 in rund 40 Prozent der Länder die gesellschaftlichen, ethnischen oder religiösen Spannungen auf einem sehr niedrigen Niveau eingestuft, so sind es im BTI 2018 nur noch 26 Prozent. Dazwischen liegen mittlerweile 72 Staaten, in denen die innergesellschaftlichen Spaltungen deutlich spürbarer sind, auch wenn sich das Ausmaß von manifester politischer Gewalt noch in Grenzen hält.

Anforderungen an Governance steigen durch zunehmende Polarisierung

3 Kreise

Angesichts dieser gestiegenen Herausforderungen ist umso alarmierender, dass Konfliktmanagement die politische Gestaltungsleistung ist, die sich im globalen Durchschnitt in den vergangenen 12 Jahren am stärksten verschlechtert hat. In 57 Staaten sind die Regierungen heute weniger willens oder fähig, gesellschaftliche Konflikte zu entschärfen. In besonderem Maße hat dies im Untersuchungszeitraum von Februar 2015 bis Januar 2017 für Burundi und die Türkei gegolten.

In den arabischen Ländern betreiben die meisten Regierungen bewusst eine Eskalation von gesellschaftlichen Konflikten, besonders ausgeprägt in Bahrain, Jemen, Libyen und Syrien. Aber auch im südlichen und östlichen Afrika sinkt die Fähigkeit zu effektivem Konfliktmanagement seit Jahren. Mittlerweile ist diese Region – nach Nordafrika und dem Nahen Osten – die weltweit spannungsreichste und am wenigsten deeskalierende, nicht nur am chronisch instabilen Horn von Afrika, sondern mit negativen Trends auch in Kenia, Lesotho, Mosambik, Sambia und Uganda.

Wo die Unfähigkeit oder der Unwille zur Entschärfung von Konflikten zunimmt, erodiert auch der Konsens der politischen Akteure zu gesellschaftspolitischen Zielen, wird die Zivilgesellschaft weniger in politische Entscheidungsprozesse eingebunden und nimmt der Einfluss antidemokratischer Vetoakteure zu. Dies ist auch in Ostmittel- und Südosteuropa der Fall, wo der Zielkonsens in einem polarisierten und populistisch aufgeheizten innenpolitischen Klima so stark abgenommen hat wie nirgendwo sonst.

Zur fehlenden Konsensbildung in der Innenpolitik gesellt sich in der Regel eine mangelnde Kooperationsbereitschaft in der Außenpolitik. In den vergangenen zwölf Jahren hat fast die Hälfte aller im BTI untersuchten Staaten an Glaubwürdigkeit verloren, auf internationaler Ebene ein vertrauenswürdiger und verlässlicher Partner zu sein. In einer Zeit, in der die gemeinsame Lösung von globalen Zukunftsfragen dringend eine verstärkte internationale Kooperation fordert, sinkt die Fähigkeit einflussreicher Staaten wie Mexiko, Russland oder der Türkei, dabei eine friedfertige und vertrauenswürde Rolle zu übernehmen.

Die effiziente Nutzung vorhandener Ressourcen und die Antikorruptionspolitik bleiben mit 4,71 bzw. 4,27 auf einer Skala von 1 bis 10 die am schlechtesten bewerteten Governance-Leistungen. 91 von 129 Regierungen gelingt es kaum oder gar nicht, administrative und budgetäre Ressourcen effizient einzusetzen. Und gar 103 Staaten sind nur sehr bedingt in der Lage oder willens, Korruption erfolgreich zu bekämpfen. Demokratisch regierte Länder schneiden in beiden Bereichen deutlich besser ab als Autokratien, besonders bei der Korruptionsbekämpfung. Die Verbesserung des globalen Durchschnitts um 0,24 Punkte im Vergleich zum BTI 2006 ist ausschließlich auf die anteilig größeren Fortschritte von Demokratien zurückzuführen. 31 demokratische Staaten bekämpfen Korruption heute besser als noch vor zwölf Jahren. Auffällig ist, dass es gerade die defekten Demokratien unter populistisch-autoritärer Führung wie Ungarn und die Türkei sind, deren starke Männer mit dem Wahlversprechen von mehr Transparenz und weniger Korruption angetreten sind, aber in der effektiven Umsetzung von Antikorruptionspolitik und Ahndung von Amtsmissbrauch versagen. 

Säulendiagramm

Jenseits von Lippenbekenntnissen halten die meisten Autokraten wenig davon, Korruption und Amtsmissbrauch zu bekämpfen, sichert doch die Vergabe von Ämtern oder öffentlichen Aufträgen wichtige Unterstützung für den Machterhalt. Nur 4 von 58 Autokratien bescheinigt der BTI mit einem Wert von über 5 Punkten einigermaßen ernsthafte Anstrengungen bei der Antikorruptionspolitik. Die große Mehrheit der Autokratien allerdings sind keine effizienten und professionellen Systeme, sie sind in der Regel durch Korruption, Kleptokratie und Willkürherrschaft geprägt, die keine wirklich überzeugende Alternative für eine nachhaltige wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung aufzeigt, die allen Bürgern mehr Teilhabe verspricht. 

Wirtschaftliche Transformation: Weniger Wachstum, mehr Ungleichheit

Schlechte Regierungsführung hat einen wesentlichen Anteil daran, dass die Volkswirtschaften vieler Entwicklungs- und Transformationsländer in den zurückliegenden zehn weltwirtschaftlich eher problematischen Jahren leistungsschwächer, instabiler und in einigen Fällen auch noch ungleicher geworden sind. Allerdings hat der weitere Verfall der Rohstoffpreise in den letzten zwei Jahren diesen Trend noch einmal deutlich verschärft. Insgesamt ist in 24 Ländern ein signifikanter Rückgang des wirtschaftlichen Transformationsstands zu verzeichnen, der in gleich acht Ländern mit einem Minus von über 0,50 Punkten besonders deutlich ausfiel. Weder das bürgerkriegsgeschüttelte Jemen, die energiepreisabhängigen arabischen und zentralasiatischen Staaten noch die schlecht regierten und heruntergewirtschafteten Mosambik, Venezuela und Zimbabwe überraschen auf der Liste. Hingegen befinden sich mit Namibia (-0,86) und der Türkei (-0,57) auch zwei ehemals wirtschaftlich stabile Länder unter den stärksten Absteigern, die den bedenklichen Trend der Machtballung in den Händen einer Partei und eine deutlich verschlechterte Governance veranschaulichen.

Die namibische SWAPO-Führung steht für eine Reihe von Regierungsparteien im südlichen Afrika, die ihre Länder zunehmend klientelorientiert verwalten. In Mosambik, Namibia oder Südafrika waren teils massive Effizienzeinbrüche zu verzeichnen, beispielsweise durch eine aufgeblähte Verwaltung oder eine Überdehnung der Staatsausgaben, die mit einer reduzierten Ahndung von Amtsmissbrauch und allgemein einer verringerten Rechtsstaatlichkeit einhergingen. Ähnlich wie die SWAPO hatte auch die türkische AKP maßgeblichen Anteil an der Demokratisierung und Liberalisierung des Landes. Ihre dadurch erlangte Führungsrolle ermöglichte ihr jedoch den Aufbau neuer klientelistischer Netzwerke, die sie jetzt unter Abkehr markt- und privatwirtschaftlicher Prinzipien zu verteidigen und fördern sucht, bis hin zu Enteignungen vermeintlich regierungskritischer Unternehmer.

Der Zusammenhang zwischen Governance-Defiziten und wirtschaftlichen Schwierigkeiten, der sich in diesen Beispielen andeutet, ist auch in größerem Maßstab zu beobachten – sowohl hinsichtlich der schwächeren ökonomischen und sozialen Leistungsbilanz in schlechter regierten Autokratien, wie auch in wachsenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten bei sinkender Demokratiequalität. 

Pyramid chart

Das sozioökonomische Entwicklungsniveau, die größte Schwachstelle der wirtschaftlichen Transformation, ist in den letzten zwei Jahren auf einen neuen Tiefstwert von 4,26 gesunken. In mittlerweile 72 Ländern ist das Ausmaß an Armut und insbesondere sozialer Ungleichheit massiv. War vor zehn Jahren in einem Drittel der Entwicklungs- und Transformationsländer noch ein mäßiges bis gutes Niveau der sozialen Inklusion (6 Punkte und mehr) gewährleistet, so sank dieser Anteil auf nunmehr ein Viertel. Darunter sind 26 der 71 Demokratien, aber nur neun der 58 Autokratien. Im globalen Durchschnitt haben demokratisch regierte Länder ihre Investitionen in Sozialleistungen deutlich erhöht, während autoritäre Regime stagnieren.

Pie chart

Auch die volkswirtschaftliche Leistungsstärke hat sich in den letzten zehn Jahren mit -0,95 deutlich verschlechtert. In diesem Zeitraum sind die makroökonomischen Eckwerte in 71 Ländern gesunken, nur in 17 Staaten ist sie gestiegen. Nur sieben Autokratien waren in der Lage, in effizienter und koordinierter Weise eine konsistente Stabilitätspolitik zu betreiben. So ist die Liste der wenigen erfolgreichen Modernisierungsdiktaturen recht kurz. Katar, Malaysia, Singapur und die Vereinigten Arabischen Emirate weisen gut entwickelte Marktwirtschaften auf, hinzu kommen die aufholenden Entwicklungsdiktaturen auf mittlerem (China) oder niedrigem (Ruanda) Niveau.

Aber auch schlechter regierte Demokratien weisen wachsende wirtschaftliche Probleme auf. So verschärften sinkende Exporteinnahmen in Brasilien und Mexiko die Krisenmomente, die durch andere, politisch bedingte Defizite ausgelöst worden waren: durch die grassierende Korruption und die damit verbundene politische Vertrauenskrise in Brasilien, sowie durch das Staatsversagen angesichts des mörderischen Drogenkriegs in Mexiko, das zu Instabilität und einer Erosion des Rechtsstaates führt. Korrupte und klientelistische Strukturen in Südafrika sowie militante Polarisierung und religiöse Spaltung in Nigeria führten weniger zu einem jähen volkswirtschaftlichen Einbruch als zu einer kontinuierlichen, aber insgesamt ebenso tiefgreifenden Erosion der wirtschaftlichen Stabilität und Performanz.

Grafik

Umgekehrt zeigen positive Transformationsbeispiele wie Uruguay und Mauritius, wie wirtschaftlich erfolgreich eine vorausschauende Politik im stabilen demokratischen Rahmen sein kann. In Uruguay gelingt es dem linken Regierungsbündnis seit über zehn Jahren, die Stärkung marktwirtschaftlicher Strukturen mit der erfolgreichen Bekämpfung von Armut zu verbinden und solide Wirtschaftsdaten aufzuweisen. Mauritius verbesserte sich erstmals in die kleine Gruppe von 15 entwickelten Marktwirtschaften und zielt ebenfalls auf sozial inklusive und nachhaltige Entwicklung ab. In Argentinien, einem der größten Gewinner des BTI 2018, ging eine Stärkung der Rechtsstaatlichkeit einher mit einer Korrektur von marktverzerrenden Regulierungen der vorigen Regierung, auch wenn der wirtschaftliche Transformationsstand noch immer unter dem des letzten Jahrzehnts liegt.

Diese positiven Entwicklungsbeispiele unterstreichen, dass die Qualität der „economic governance“ entscheidend ist: die Fähigkeit, langfristig marktwirtschaftliche Institutionen zu stärken, der Vermachtung des Wirtschaftsbereichs durch Kartelle, Monopole und Elitennetzwerke entgegenzuwirken und eine sozial inklusive Politik zu gewährleisten. Dies ist gerade einigen ökonomischen Schwergewichten sowie den meisten der untersuchten Autokratien in den letzten Jahren nicht gelungen.

Politische Transformation: Partizipation und Rechtsstaatlichkeit stärker eingeschränkt

Der Status der politischen Transformation hat im globalen Durchschnitt einen neuen Tiefstand erreicht. Die Fortsetzung des politischen Abwärtstrends ist anders als in den Vorjahren weniger auf Staatszerfall zurückzuführen, auch wenn nach Libyen und Syrien nun auch im Jemen und Südsudan die staatliche Ordnung vollständig kollabiert ist und kein zentralstaatlicher Akteur in der Lage ist, die humanitären Katastrophen zu unterbinden. Auch deutlich repressivere Regimepraktiken in Burundi oder Tadschikistan fallen im globalen Durchschnitt nicht stark ins Gewicht, sind aber kennzeichnend für die deutlichen politischen Rückschritte und teils ethnisch aufgeladenen Konflikte im südöstlichen Afrika sowie die verhärteten und oft familiendynastisch geprägten Autokratien in Zentralasien. Schwerer wiegt hingegen, dass in Bangladesch, dem Libanon, Mosambik, Nicaragua und Uganda gleich fünf Regimewechsel zur Autokratie stattfanden (bei umgekehrt zwei noch instabilen Demokratisierungsprozessen in Burkina Faso und Sri Lanka). Die fünf autoritären Regressionen kennzeichnen allerdings keinen abrupten Systemwechsel zur Diktatur, sondern stehen für eine kontinuierliche und sich verstärkende Aushöhlung demokratischer Standards. Dieser Erosionsprozess hat, gerade mit Blick auf freie und faire Wahlen und Gewaltenteilung, nun ein Ausmaß angenommen, das eine Klassifizierung als Demokratie nicht mehr erlaubt.

Diagramm

Bangladesch steht exemplarisch für dieses Muster. Obwohl dort Wahlen selten friedlich verlaufen, ging es bei den von Manipulationsvorwürfen begleiteten Lokalwahlen zu den Unionsräten 2015 und 2016 besonders gewalttätig zu. Dutzende Menschen fielen Anschlägen oppositioneller Islamisten zum Opfer. Seit dem Boykott der Parlamentswahlen 2014 durch die Opposition, in denen die regierende Awami-Liga mehr als die Hälfte der Sitze ohne Gegenkandidaten gewann, fungiert die Legislative als verlängerter Arm der Exekutive. Eine Gesetzesänderung erlaubte es dem Parlament zeitweise, höchste Richter wegen angeblichen Fehlverhaltens oder Unvermögens abzusetzen.

Die Reautokratisierung von Bangladesch, der vormals sechstgrößten Demokratie der Welt nach Indien, den Vereinigten Staaten, Indonesien, Brasilien und Nigeria, wirkt sich besonders stark auf das globale Bevölkerungsverhältnis zwischen Demokratien und Autokratien aus. Erstmals werden mehr als 3 Milliarden Menschen autokratisch regiert. Insgesamt ist der Anteil der Weltbevölkerung, der demokratisch regiert wird, von 59,3 auf 56,5 Prozent gesunken.

Die fünf neuen Autokratien haben im BTI 2018 eine Schwelle überschritten, der sich aus ganz unterschiedlicher Distanz auch die defekten Demokratien Honduras, Republik Moldau, Niger, die Philippinen, die Türkei und Ungarn nähern, sowie mit deutlich größerem Abstand auch Polen. Bezieht man in diese Betrachtung auch Länder wie Mazedonien, Mexiko oder Südafrika mit ein, die schon seit längerer Zeit substantielle Verluste ihrer Demokratiequalität verzeichnen, so wird augenfällig, dass der globale Negativsaldo politischer Transformation maßgeblich auf defekte Demokratien zurückzuführen ist, in denen Rechtsstaatlichkeit und politische Beteiligungsmöglichkeiten zunehmend eingeschränkt werden.

Diagramm

Am deutlichsten fallen diese Rückschritte aktuell in der Türkei aus, die in 17 der 18 Demokratieindikatoren des BTI abgewertet wurde und mit einem Minus von 1,70 Punkten auf der BTI-Zehnerskala die stärksten Verluste im Status der politischen Transformation weltweit verzeichnete. Die rigiden Maßnahmen im Nachgang des gescheiterten Putschs vom Juni 2016 mit der Ausrufung des Ausnahmezustands haben zu einer massiven Einschränkung von Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit geführt. Der polarisierende und konfrontative Regierungsstil von Präsident Recep Tayyip Erdoğan gegenüber Regierungskritikern und vermeintlichen Sympathisanten der Gülen-Bewegung ähnelt dem Herrschaftsmuster zahlreicher autoritär-populistischer Machthaber von den Philippinen bis Ungarn und Polen und dient der Mobilisierung und Indoktrinierung der eigenen Anhängerschaft ebenso wie der Machtkonzentration unter Marginalisierung der Opposition. 

In einem guten Fünftel aller untersuchten Länder fällt die Demokratiebilanz negativ aus. Dafür verantwortlich sind weniger freie und faire Wahlen, eine Aushebelung der Gewaltenteilung und die zunehmende Einschränkung des politischen Betätigungsfelds von Opposition und Zivilgesellschaft. Seit 2006 gibt es keinen Aspekt politischer Transformation, der stärker rückläufig ist als die Organisations- und Versammlungsfreiheit, nur knapp gefolgt von Meinungs- und Pressefreiheit.

Zu diesem „shrinking civic space“ gesellt sich schließlich ein „manipulated civic space“, in dem durch die gezielte Förderung von regierungstreuen Organisationen und die Diskreditierung von Regierungskritikern als ausländische Agenten die diskursive Lufthoheit in einem gelenkten System aufrechterhalten werden soll. Die Mittel der Einmischung, Marginalisierung und Isolation – beispielsweise durch komplizierte Registrierungsverfahren, das Verbot ausländischer Förderung oder die rechtliche Einengung von zivilgesellschaftlichen Betätigungsfeldern – ähneln sich über Ländergrenzen hinweg in bemerkenswerter Weise und lassen auf einen Transfer von Repressions- und Manipulationsstrategien schließen.

Die Transformationsleitbilder von Demokratie und Marktwirtschaft waren noch nie so umstritten, und sie waren noch nie so sehr von innerer Auszehrung bedroht. Wenn demokratische Systeme keinen starken rechtsstaatlichen Rahmen und politische Beteiligungsmöglichkeiten bieten, und wenn marktwirtschaftliche Ordnungen keine fairen und verlässlichen Wettbewerbsregeln und soziale Inklusion gewährleisten, dann werden sie nicht nur an Strahlkraft verlieren, sondern in illiberale und klientelistische Strukturen abgleiten. Es geht an die Substanz.

Diese Substanz hat sich ein gutes Fünftel aller vom BTI untersuchten Staaten in den zurückliegenden Jahren trotz aller weltwirtschaftlichen Turbulenzen und populistischen Versuchungen bewahren und teilweise ausbauen können. Hierfür stehen insbesondere Botswana, Chile, Estland und Taiwan, die sich seit dem BTI 2006 in allen Untersuchungsdimensionen in der Spitzengruppe befinden. Sie sind ein Beispiel für die ausgeprägte Resilienz gegen Instabilität und Krisen, die Entwicklungs- und Transformationsländern bei guter Regierungsführung haben können.

Tabelle Top 10 BTI 2018