Vor zwei Jahrzehnten mahnte der argentinische Politikwissenschaftler Guillermo O’Donnell zur Geduld mit den jungen Demokratien Lateinamerikas. Wenn nur eine hinreichend lange Stabilitätsphase gewährleistet sei, prognostizierte er, dann würden die benachteiligten Massen sich entschiedener organisieren, um ihre Rechte selbst in die Hand nehmen und ihre Forderungen vorzubringen. 

Diese Prognose scheint nun eingetroffen zu sein. Immer deutlicher zeichnet sich ein lange unter der Oberfläche gärender Wandel ab, eine „stille Revolution“, die mit einer Veränderung der politischen Kultur des Kontinents verknüpft ist. Kurz gefasst besteht dieser Wandel darin, dass es zahlreiche Bürger leid sind, schlecht regiert zu werden, und deshalb ihre Rechte auf Forderungen und zu Protest tatsächlich wahrnehmen.

Dies hängt damit zusammen, dass alte Kernprobleme wie die hohe soziale Ungleichheit, die Fixierung auf Rohstoffexporte und die Erosion der Staatlichkeit trotz der Fortschritte seit den 1980er Jahren ebenso weiter fortbestehen wie das Missverhältnis zwischen sozialen Forderungen und der Responsivität des politischen Systems. Auch in der neuen, demokratischen Ära hat Lateinamerikas politische Klasse weitgehend „elitär“ regiert und die Partizipation der Bürger gescheut oder gar eingeschränkt.
Die sozialen Proteste in Chile, Brasilien und weiteren Ländern sind Ausdruck dieser offenkundigen Diskrepanz, wenngleich sie gerade in diesen Ländern auch Auftakt und Chance für eine Vertiefung der Demokratie darstellen könnten. In vielen anderen Ländern scheinen die politischen Eliten sich der gewachsenen Herausforderungen aber nicht hinreichend bewusst und verfügen über keine angemessenen Strategien.

Ironischerweise resultieren die neuen gesellschaftlichen Problemlagen, die sich wiederholt in sozialen Protesten äußerten – zum Beispiel in Brasilien während des Confed-Cup 2013 oder der Fußball-Weltmeisterschaft 2014 – zum Teil aus einer erfolgreichen Wirtschaftspolitik. Wie zahlreiche Studien etwa der Weltbank zeigen, haben Wirtschaftswachstum, strukturelle Verbesserungen auf dem Arbeitsmarkt, steigendes Bildungsniveau und ein Rückgang der Einkommensungleichheit dazu beigetragen, dass in den vergangenen Jahren in vielen Ländern „neue Mittelschichten“ entstanden sind. Doch leben diese Schichten, welche die International Labour Organization (ILO) als „floating group“ bezeichnet, auf einem Niveau nicht weit über der Armutsgrenze, sind also vom erneuten sozialen Abstieg bedroht und entsprechend „verwundbar“.

Realität könnte diese Gefahr werden, wenn nachlassende Wirtschaftsleistung und die damit einhergehende Gefährdung von Arbeitsplätzen sich mit den bestehenden strukturellen Mängeln verknüpfen, etwa in der Bildung und im Gesundheitswesen, bei der Bekämpfung der Korruption und einer vernachlässigten Infrastruktur.

Abstiegsangst und Ansprüche der „neuen Mittelschichten“ führen indes nicht nur zu Forderungen nach Absicherung des materiellen Wohlstands, sondern umfassen neben verbesserter Bildung und Infrastruktur auch ökologische Belange, größere Transparenz der Politik und nachhaltige Demokratisierung.

Vor diesem Hintergrund sozioökonomischer Umbrüche ist bedeutsam, dass Lateinamerika weitgehend an den Leitbildern einer rechtsstaatlich verfassten Demokratie sowie einer sozialstaatlich eingebetteten Marktwirtschaft festhält. Bis auf Kuba, das eine klassische Autokratie geblieben ist, und Costa Rica, seit 1949 durchweg demokratisch, haben alle Länder seit Ende der 1970er Jahre einen Demokratisierungsprozess durchlaufen. Auch in Reaktion auf die teils massiven Menschenrechtsverletzungen unter den Diktaturen zuvor war und ist für Lateinamerika somit zum einen ein generell hohes Maß an Konsens über Demokratie als Transformationsleitbild prägend.
Zum anderen haben die neoliberalen Reformen, die zuerst im Chile der 1970er Jahre durchgeführt wurden und dann in den 1980er Jahren eine größere Verbreitung fanden, die sozioökonomische Struktur und damit auch die politische und soziale Kultur des Kontinents massiv verändert. Sie brachen nicht nur mit der lateinamerikanischen Version des Keynesianismus, sondern brachten in vielen Ländern nur magere Ergebnisse, was zu radikalen wie gemäßigten linken Gegenbewegungen führte. Die „dritten Wege“ mit eher gemischten Systemen in Bolivien, Ecuador oder Venezuela haben weiterhin Bestand, ebenso wie Kubas Staatssozialismus. Unverändert fragil zeigt sich Haiti auch fünf Jahre nach dem Erdbeben. Für das heruntergewirtschaftete Venezuela sind die Zukunftsaussichten ebenfalls düster.

Ein weiteres Charakteristikum der Region ist, dass – abgesehen von Grenzscharmützeln und diversen US-Interventionen – seit fast einem Jahrhundert keine zwischenstaatlichen Kriege mehr geführt wurden. Im Gegensatz dazu stehen allerdings die innerstaatlichen Gewaltkonflikte und Mordraten. 21 der 25 Länder und 43 der 50 Großstädte mit den weltweit höchsten Mordraten (außerhalb von Kriegsgebieten) befinden sich in dieser Region. Diese Sicherheitslage erfordert neue – auch internationale – Strategien. Immerhin: Die Chancen intraregionaler Kooperation stehen gut.

Zwischen Aufbruch und Niedergang

Der Abwärtstrend der Demokratie in Lateinamerika erscheint generell zwar gebremst. Doch in einigen Ländern sorgen die Spirale der Gewalt, strukturelle Hindernisse und populistische Versuchungen schon seit längerem für negative Entwicklungen.

Neben der Staatlichkeit stellt die politische Partizipation die stärkste Säule der Demokratie in Lateinamerika dar. Dies kommt nicht zuletzt in der Wahlqualität zum Ausdruck. 2013 und 2014 fanden insgesamt zwölf Präsidentschaftswahlen statt, ernsthaft umstritten waren nur zwei: Am zweifelhaftesten waren die Wahlen 2013 in Venezuela, in denen Nicolás Maduro zum Nachfolger von Hugo Chávez gewählt wurde – ein Ergebnis, das Gegenkandidat Henrique Capriles nicht anerkannte. Nur bedingt als frei und fair zu bezeichnen waren auch die Präsidentschafts- und Parlamentswahlen in Ecuador, die im Februar 2014 nicht nur den Amtsinhaber Rafael Correa mit deutlicher Mehrheit bestätigten, sondern – gestützt auf ein neues Wahlrecht – seiner Partei Alianza PAIS fast eine Dreiviertelmehrheit im Parlament einbrachten.

Allerdings hat die Unzufriedenheit mit den Leistungen der Regierungen spürbar zugenommen und zu wachsenden Protesten geführt. Dies spricht einerseits dafür, dass die Bürger aktiver als früher ihre Rechte auch jenseits von Wahlen in Anspruch nehmen, kann andererseits aber auch zu größeren Konflikten aufgrund mangelnder Responsivität der Systeme führen. Aktuell ist davon etwa die Hälfte aller Länder betroffen, allen voran Brasilien, Chile und Mexiko, neuerdings ebenso Guatemala und Honduras sowie schon seit längerer Zeit Argentinien, Peru und Venezuela. Bis dato haben diese Verwerfungen zwar noch nicht zu größeren Systembrüchen geführt. Allerdings ist die durchschnittliche Zustimmung zur Demokratie seit 2010 rückläufig.

Im Kern sind es zwei Phänomene – Schwächen der Staatlichkeit im Zuge der Ausbreitung des organisierten Verbrechens sowie populistische Umwälzungsbestrebungen –, die in Kombination mit strukturellen Faktoren und teils eklatantem Missmanagement für einige deutliche Negativentwicklungen verantwortlich sind. In punkto Staatlichkeitsprobleme betrifft dies Guatemala und Mexiko, im „populistischen“ Lager Ecuador, Nicaragua und Venezuela.
In Mexiko hat sich die unter der Präsidentschaft von Felipe Calderón (2006-2012) einsetzende Abwärtsspirale aus Gewalt und Gegengewalt auch unter der Regierung Peña Nieto weiter fortgesetzt. Korrupte Netzwerke aus Politik, Polizei und Drogengangs und eine daraus resultierende, nahezu völlige Straflosigkeit unterminieren den Rechtsstaat weiter; mittlerweile ist die Menschenrechtslage prekär. Offensichtlich verfügt die Regierung nicht über die Kapazitäten zu einer entschiedeneren Bekämpfung des drohenden Staatszerfalls. Damit ähnelt Mexiko immer mehr Guatemala, das einem ähnlichen Syndrom aus Korruption, ausufernder Gewalt und kriminellen Netzwerken ausgesetzt ist und mit seinem labilen Institutionengefüge die schwächste Demokratie im gesamten BTI darstellt.

Im populistischen Lager hat sich insbesondere in Venezuela der Zerfall proto-demokratischer Institutionen und Verfahren weiter zugespitzt. Die Regierung des führungsschwachen Chávez-Nachfolgers Nicolás Maduro sah sich seit ihrer Amtsübernahme im April 2013 mit wachsenden wirtschaftlichen und sozialen Problemen konfrontiert, die sich durch den Verfall des Ölpreises weiter verschärft haben. Die Regierung ging zunehmend repressiver gegen Opposition und Massenmedien vor und inhaftierte einige prominente Oppositionspolitiker. Die starke politische Polarisierung des Landes bildet zusammen mit einer zumeist uneinigen Opposition zwar eine beträchtliche Machtressource für einen „Chavismus ohne Chavez“, der desolate Zustand der staatlichen Institutionen lässt indes auch ein Szenario aus Anomie und Anarchie nicht ausschließen.

Vergleichsweise geordnet geht es dagegen in Nicaragua und Ecuador zu, wo es den Präsidenten Daniel Ortega und Rafael Correa gelungen ist, die Macht sukzessive zu monopolisieren und sie mit einer Mischung aus Achtung, Umgehung und Umbau der demokratischen Institutionen abzusichern. Während der ehemals links-revolutionäre Ortega sich mit den Wirtschaftseliten Nicaraguas arrangiert hat, schwebt Correa eine staatsinterventionistische Wirtschaftsordnung vor, um die „lange Nacht des Neoliberalismus“ zu beenden. Beiden Präsidenten ist es gelungen, ihre Parteien zu hegemonialen Kräften zu machen und die schwache Opposition vorerst auszuschalten, so dass beide Länder dem Status einer „elektoralen Autokratie“ ein Stück näher gekommen sind. Zumindest für Correa gilt dabei aber auch: Er regiert in Teilen tatsächlich besser als seine zumeist unfähigen Vorgänger, was ihm eine immer noch hohe Zustimmung in der Bevölkerung beschert.

Demokratien auf dem Rückzug

Wertveränderungen im Bereich der Politischen Transformation, BTI 2006–BTI 2016. Nur Länder mit signifikanten Veränderungen von ±0.50 sind vermerkt.

In lediglich zwei Fällen gab es hingegen im vergangenen Jahrzehnt signifikant positive demokratische Entwicklungen: Bolivien und Kolumbien. Bolivien ist deshalb ein besonders interessanter Fall, da das Land – seit 2006 von Präsident Evo Morales regiert – zu den linkspopulistischen Regimen gezählt wird. Generell laufen diese schon vom Ansatz her den Prinzipien einer liberalen Demokratie zuwider, weil die Personalisierung solcher Regime verbunden ist mit einer generellen Schwächung der Institutionen sowie mit dem Versuch, die Öffentlichkeit zu monopolisieren. Allerdings ist es Morales gelungen, mit einer neuen Verfassung und der anschließenden Etablierung des neuen Institutionengefüges das politische System gleichzeitig zu öffnen und zu stabilisieren. Anders als seine Pendants in Venezuela und Ecuador musste er der Opposition breiteren Spielraum lassen. Zudem verfügt er über eine nach wie vor starke zivilgesellschaftliche Basis, die jedoch relativ heterogen ist und sich nicht kontrollieren lässt.

Kolumbiens politische Fortschritte – die qualitativ größten des Kontinents – folgen einer anderen charakteristischen Sequenz: Zunächst stärkte Präsident Álvaro Uribe (2002-2010) die Staatlichkeit des von Gewalt beherrschten Landes – zu Lasten von Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten, aber relativ erfolgreich. Unter dem seit 2010 amtierenden und 2014 wiedergewählten Präsidenten Juan Manuel Santos konnte anschließend die Rechtsstaatlichkeit wieder gestärkt werden, während die Friedensverhandlungen mit der Guerilla trotz wiederholter Rückschläge zur weiteren Pazifizierung beitrugen.

Große Staaten, große Probleme

Trotz eines schwierigen weltwirtschaftlichen Umfelds erscheinen die meisten Ökonomien des Kontinents gefestigt. Die Rohstoffabhängigkeit bleibt jedoch ein massives Problem, genau wie die soziale Ungleichheit. Die größten Erfolge und die größten Rückschläge haben linke Regierungen zu verzeichnen.

Sinkende Rohstoffpreise, mangelnde Nachfrage aus Europa und China: Alles andere als günstig stellte sich in den vergangenen Jahren die ökonomische Großwetterlage für die Volkswirtschaften Lateinamerikas dar. Dass Experten die meisten Ökonomien dennoch für gefestigt genug halten, um diese Herausforderungen zu bestehen, ist ein positives Ergebnis der Reformprozesse der 1980er und 1990er Jahre, in denen die meisten Länder deutlich an institutioneller Stabilität gewonnen haben.

Allerdings bestehen auch die zentralen Probleme des Kontinents unverändert fort: erstens die Abhängigkeit von Rohstoffexporten und damit die zu geringe Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit; und zweitens die noch immer hohe soziale Ungleichheit, die ihrerseits den Nährboden bildet für ein drittes Übel: politisch bedingte, abrupte Kurswechsel der Wirtschaftspolitik sowie Änderungen am institutionellen Gefüge der Wirtschaftsordnung. Diese Grundmuster schlagen sich auch in der Kategorisierung der Marktwirtschaften Lateinamerikas nieder, die im Kern seit Jahren unverändert ist. Einer Handvoll entwickelter oder zumindest funktionsfähiger Marktwirtschaften mit Uruguay und Chile an der Spitze steht die Mehrheit der Länder gegenüber, die deutliche bis gravierende Funktionsdefizite aufweisen. Die Schlusslichter der Region sind nach wie vor Haiti, Kuba und Venezuela.

Dass Kuba Venezuela in der Bewertung der wirtschaftlichen Transformation deutlich überflügelt hat, liegt freilich nicht an einem Schub marktwirtschaftlicher Entwicklung auf der Karibikinsel, sondern an Venezuelas ungebremstem und starkem Abstieg. Auch wenn Raúl Castros Reformen im Blickpunkt der Öffentlichkeit stehen, haben sich hier die geringfügigen Verbesserungen der Wirtschaftsordnung (etwas mehr Wettbewerb, Liberalisierung und Privateigentum) mit den Abwärtstrends im Sozialniveau (reformbedingte größere Ungleichheit) in etwa die Waage gehalten, und die Gesamttendenz ist über die vergangenen Jahre hinweg auch aufgrund der schwächelnden Wirtschaftsleistung stetig negativ. Venezuela hingegen weist eine deutlich verschlechterte Bilanz auf und ist in der Amtszeit von Präsident Maduro in ein Wirtschaftschaos geschlittert, das sich unter anderem in desaströser Geld- und Fiskalpolitik, horrender Inflation, Versorgungsengpässen und verschärfter Rezession ausdrückt und vom Verfall des Ölpreises noch weiter angetrieben wird.
Dass der regionalweite Durchschnittswert für den Status der marktwirtschaftlichen Entwicklung seit 2010 gesunken ist, ist vor allem auf zwei Faktoren zurückzuführen: zum einen auf die weniger solide Stabilitätspolitik, insbesondere aber auf die sinkende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Diese resultiert aus Lateinamerikas Abhängigkeit von Rohstoffexporten. Hatten diese seit 2002 zu einem Exportboom und damit auch zu wachsendem Wohlstand, neuen Mittelschichten und der Reduzierung der Armut beigetragen, so hat sich das Bild in den vergangenen Jahren im Zuge des Preisverfalls für Rohstoffe umgekehrt. Dies minderte die Exporteinnahmen wie auch die Reserven drastisch. Nach Daten der CEPAL ging Lateinamerikas Wirtschaftswachstum pro Kopf seit 2011 von 3,1% auf 0,1% im Jahr 2014 zurück, mit ebenso schwachen Prognosen des IWF für 2015 und 2016.

Allerdings haben sich diese Entwicklungen nicht in allen Ländern gleichermaßen ausgewirkt. Diese Unterschiede sind auf die spezifischen Weichenstellungen innerhalb der Länder zurückzuführen, insbesondere hinsichtlich der Stabilitätspolitik und deren institutioneller Absicherung etwa durch Stabilisierungsfonds. Interessanterweise sind es vor allem kleinere Länder, die eine insgesamt positive Entwicklung beibehalten haben, während vor allem die großen Volkswirtschaften beeinträchtigt sind.

Große Volkswirtschaften unter Druck

Veränderungen im Kriterium Leistungsstärke der Volkswirtschaft, BTI 2008–BTI 2016. Die 15 kleineren Volkswirtschaften wurden zusammengefasst und ihre Werte nach BIP gewichtet.

Neben Venezuela betrifft dies aktuell vor allem Brasilien. Die Regierung von Dilma Rousseff hat eine deutlich laxere und inkonsistente Fiskalpolitik betrieben, obwohl sich ein Rückgang der volkswirtschaftlichen Leistungskraft (steigende Inflation, Handelsbilanz- sowie Haushaltsdefizit) bereits abzeichnete. Die im Dezember 2014 begonnene Anpassungspolitik dürfte erst mittelfristig wirken.

Ein leicht anderes Muster zeigen die Abwärtstrends in Costa Rica und Mexiko, wo neben etwas schwächerer Performanz und Stabilitätspolitik weitere Faktoren hinzukommen.
In Mexiko, dessen Staatsbudget zu etwa 40% aus Öleinkünften finanziert wird, waren dies unter anderem die Auswirkungen der Gewalteskalation auf die Eigentumsrechte sowie eine schwache Umweltpolitik. In Costa Rica, das lange Zeit als Land mit relativ guten Sozialstandards galt, hat sich über Jahre hinweg ein Sockel an Armut und Ungleichheit aufgebaut, der zu einer Bürde für die Entwicklung des Landes geworden ist. Als eines der wenigen Länder Lateinamerikas ist in Costa Rica der Gini-Koeffizient während der „Boomjahre“ 2002 bis 2011 angestiegen, was sich seither weiter fortgesetzt und ein historisch hohes Niveau im Jahr 2013 erreicht hat. Die meisten anderen Länder konnten hingegen die sozialen Herausforderungen trotz partieller Schwächen weitaus besser meistern.

Ein ähnliches Bild ist auch in der mittelfristigen Perspektive seit 2006 zu erkennen, das insbesondere Argentinien, Brasilien und Venezuela als Verlierer und neben Peru vor allem die kleineren Länder wie Paraguay, Uruguay, aber auch Bolivien und Ecuador als Gewinner zeigt. Mit Blick auf dahinterliegende wirtschaftspolitische Leitbilder ergibt sich daraus ein scheinbares Paradox: Sowohl die größten Fortschritte wie auch die größten Rückschritte haben die linken Regierungen Lateinamerikas zu verzeichnen, und zwar nicht nur die gemäßigten. Wie Bolivien und Ecuador zeigen, müssen linkspopulistische Regierungen nicht zwangsläufig in eine erratische Wirtschaftspolitik à la Venezuela verfallen, sondern können ihre im Wesentlichen auf Inklusion ausgerichtete Wirtschafts- und Sozialpolitik mit einigen Standards einer liberalen Wirtschaftsordnung kombinieren und absichern.

Im Bann des „Brasilien-Syndroms“

Vielerorts in Lateinamerika sorgen neue gesellschaftliche Schichten für neue Herausforderungen. Auf politische Antworten warten sie zumeist noch vergeblich. Und nicht nur auf diesem Gebiet hat sich in der Region ein beträchtlicher Reformstau aufgebaut.

Als Freudenfest und Massenspektakel war er geplant, stattdessen wurde der Confed-Cup 2013 in Brasilien zum Katalysator massenhafter Wut. Die Proteste, die sich im Rahmen dieses Vorbereitungsturniers für die Fußball-Weltmeisterschaft entzündeten, weisen jedoch weit über die nationalen Grenzen hinaus. Sie stehen exemplarisch dafür, wie schwer es fast allen Regierungen Lateinamerikas fällt, angemessene Antworten auf vielschichtige, in ihrer Zusammensetzung neue Problemlagen des Kontinents zu finden.

Das „Brasilien-Syndrom“ ist eng verknüpft mit dem gesellschaftlichen Wandel seit der (Re-)Demokratisierung und dem sozioökonomischen Aufbruch des vergangenen Jahrzehnts. Wirtschaftlicher Aufschwung und sozialpolitische Maßnahmen haben dazu geführt, dass „neue Mittelschichten“ entstanden sind. Diese Schichten, in ihrem sozialen Status gefährdet, haben klare Erwartungen und Forderungen an die Politik – in Bezug auf Bildung, Infrastruktur, Transport, öffentliche Sicherheit oder Umweltschutz. Halten die Leistungen des Staates diesen Erwartungen nicht stand, entsteht eine latente Unzufriedenheit, die zu manifestem Unmut wird, wenn – wie in Brasilien – horrende Summen für Prestigeprojekte ausgegeben und Proteste scheinbar nicht ernst genommen werden. Verschärfend wirken Korruptionsskandale, in die führende Politiker verwickelt sind: So vertieft sich die Spaltung zwischen Bevölkerung und politischer Klasse oder fördert im Extremfall gar die Entfremdung von der Demokratie.

Genau diesem Gemisch aus Reformdefiziten, Unzufriedenheit und Legitimitätsverlust steht Dilma Rousseff in Brasilien seit 2013 gegenüber. Und auch wenn zum Ende des Untersuchungszeitraums Zeichen darauf hindeuteten, dass Rousseff die Notwendigkeit grundlegender Reformen zumindest erkannt hat: Bislang war die Regierung noch nicht in der Lage, zukunftsweisende Perspektiven aufzuzeigen.

Brasilien ist kein Einzelfall. Ähnlich und doch anders gelagert ist die Situation in Chile, wo das Erbe der Pinochet-Ära nach wie vor eine prägende Rolle spielt. Die unter der Präsidentschaft von Sebastián Piñera angestiegenen sozialen und politischen Konflikte – Proteste vor allem von Schülern und Studenten sowie der Konflikt mit den Mapuche – trugen dazu bei, dass Michelle Bachelet erneut zur Präsidentin gewählt wurde. Gestützt auf eine eigene Mehrheit im Parlament, initiierte Bachelet in ihrem ersten Amtsjahr unter anderem eine Steuerreform, eine Wahlsystemänderung und eine Bildungsreform. Dabei konnte sie auf die institutionalisierten Mechanismen guten Managements aufbauen – hinter Uruguay belegt Chile im gesamten Management-Ranking des BTI nach wie vor Platz zwei.

Trotz dieser Erfolge ist die unterschwellige De-Legitimierung der so genannten „Demokratie der Übereinkünfte“ allerdings nach wie vor latent vorhanden. Die international beachtete Konsenspolitik, mit der die politischen Eliten das Land seit 1990 erfolgreich regiert hatten, wurde schon seit längerem auch als Ausdruck eines Parteienoligopols verstanden. Eine zunehmende Entfremdung weiter Teile der Bevölkerung war die Folge. Deutete Bachelets Programm zunächst auf eine „Neugründung“ der Demokratie hin, so ist davon nach diversen Korruptionsskandalen, in die auch Mitglieder der Regierung sowie der Sohn der Präsidentin verwickelt sind, nicht mehr viel zu spüren.

Ähnliche Hintergründe und Problemlagen liegen andernorts vor. In Mexiko ist die Regierung unter Peña Nieto nach einem hoffnungsvollen ersten Jahr – mit dem „Pakt für Mexiko“ und einigen wichtigen Reforminitiativen – durch die Gewalteskalation und nachfolgende Proteste in die Defensive geraten. Nicht zuletzt durch ihre ambivalenten Reaktionen auf das Massaker an Studenten im Bundesstaat Guerrero hat die Regierung ihre Legitimation weitgehend eingebüßt.
Auch in Guatemala und Honduras haben im Frühjahr 2015 Wellen des Protests gegen Gewalt, Korruption und Straflosigkeit begonnen. Sie werden vor allem von jungen Bürgern getragen, die sich jenseits der traditionellen Partizipationskanäle über soziale Netzwerke organisieren und nicht zuletzt gegen die etablierten Machtstrukturen aufbegehren. Zu diesen jüngeren Auseinandersetzungen gesellen sich ältere Konfliktlagen in anderen Ländern, die oftmals durch mangelndes Konfliktmanagement ungelöst bleiben oder gar (bewusst) verschärft werden. Dies gilt etwa für Argentinien und Ecuador, wo die Regierungen dezidiert eine Strategie der Polarisierung verfolgen. Es trifft aber auch auf Peru zu, wo es Präsident Ollanta Humala nicht gelungen ist, das komplizierte Konfliktszenario zu entschärfen, was nicht zuletzt zu einer gewissen Führungsschwäche der Regierung beigetragen hat.

Der BTI 2016 verzeichnet aber auch signifikant positive Entwicklungen. Neben dem Sonderfall Kuba, das sich seit einem Jahrzehnt – freilich von sehr niedrigem Niveau aus – deutlich verbessert hat, betrifft dies zum einen Panama. Hier hat der neue Präsident Juan Carlos Varela neuen demokratischen Wind gebracht und den unter seinem Vorgänger Ricardo Martinelli gepflegten autokratischen Regierungsstil korrigiert. Auf ähnliche Weise ist Paraguay unter dem seit 2013 amtierenden Präsidenten Horacio Cartes nach den Wirren um die Absetzung von Präsident Lugo wieder zur demokratischen Routine zurückgekehrt, was auch die Reintegration in die regionalen Organisationen Mercosur und UNASUR ermöglichte.

Es braucht einen neuen Pakt

Stabilität oder Stagnation? Das ist die Frage im Hinblick auf die kurz- und mittelfristigen Entwicklungen in Lateinamerika und der Karibik. In historischer Perspektive ist zunächst positiv festzuhalten, dass sowohl politische wie marktwirtschaftliche Institutionen insgesamt gefestigter sind, wenn man von den Problemfällen Haiti, Kuba und Venezuela sowie partiell auch Guatemala absieht. Die großen Unterschiede in der institutionellen Qualität sind gleichwohl ein Indiz dafür, dass die Länder auch in Zukunft recht unterschiedlich für interne wie externe Herausforderungen gewappnet, also mehr oder weniger krisenanfällig sind.

Zu diesen Herausforderungen zählen im politischen Bereich unter anderem die in den letzten Jahren spürbarer gewordenen Probleme der Responsivität der politischen Systeme, im marktwirtschaftlichen Bereich vor allem die Kombination aus strukturellen Defiziten und den Unwägbarkeiten externer Rahmenbedingungen.

Im Bereich der politischen Transformation zeigt sich mit Ausnahme der stets gut platzierten Länder Chile, Costa Rica und Uruguay, dass die Kluft zwischen einem relativ hohen Niveau an „Polyarchie“ (politische Partizipation) und der mangelnden Qualität des Rechtsstaats weiterhin nicht überbrückt werden konnte. Dieses Missverhältnis stellt insofern eine Achillesferse für die weitere Entwicklung dar, als die über Wahlen generierte Macht nicht hinreichend kontrolliert werden kann und die Systeme somit für autokratische Tendenzen, Korruption oder Populismus anfällig sind. Insbesondere in Zentralamerika sind künftige Krisen nicht auszuschließen. Auch in Mexiko wird die Lage durch die Staatlichkeitsprobleme und das relativ hohe Niveau an Gewalt und organisierter Kriminalität weiter erschwert, und es existiert eine latente Spannung zwischen demokratischen Werten und Sicherheitsbedürfnissen.

Die institutionell gefestigteren Demokratien sind bis dato besser in der Lage, auf gesellschaftliche Umbrüche zu reagieren und Reforminitiativen anzustoßen. Dies lässt erwarten, dass trotz der aktuellen Probleme vor allem Brasilien und Chile in den nächsten Jahren zwar politische Veränderungen erleben werden, diese aber nicht die demokratische Stabilität gefährden.
Ein ähnliches Muster zeigt sich im Bereich der marktwirtschaftlichen Transformation. Zwar haben sich auch hier Fortschritte und Rückschritte die Waage gehalten, doch kann ein Großteil der Länder auf einigermaßen solide Institutionen im Bereich der Wirtschaftsordnung bauen. Freilich unterscheiden sich die jeweiligen Wirtschaftsstrukturen zum Teil deutlich, so dass die Entwicklungsaussichten erheblich variieren. Hinzu kommt, dass die Defizite vor allem in den Bereichen Sozialstaat und Bildungssystem eine größere Wirtschaftsdynamik behindern. Hier haben es die politischen Eliten versäumt, neben den spezifischen Sozialprogrammen entschiedener gegenzusteuern, etwa durch gerechtere Steuersysteme.

Für nahezu alle Länder gilt zudem, dass einige strukturelle Probleme trotz – oder wegen – des Wirtschaftsbooms bislang ungelöst geblieben sind. Die Abhängigkeit von Rohstoffexporten ist unvermindert groß und geht mit einer eher niedrigen Produktivitätsrate und Wertschöpfung einher. Zudem ist die Ungleichheit nach wie vor nicht entscheidend reduziert, damit verbunden existiert vielerorts ein umfänglicher informeller Sektor.

Wie sich schon im Untersuchungszeitraum andeutete, kann ein weiteres Erlahmen der internationalen Nachfrage das gegenwärtige Wachstumsmodell noch stärker auf die Probe stellen. Da die deutlich wahrnehmbare Reduktion der Armut und partiell auch der Ungleichheit in den letzten Jahren im Wesentlichen mit dem Anstieg der Beschäftigung verknüpft war, wären auch in diesem Bereich Rückschläge nicht ausgeschlossen – mit Konsequenzen für die politische Entwicklung.

Die politischen wie ökonomischen Herausforderungen für die Regierungen und die politischen Eliten insgesamt sind somit nach wie vor immens und erfordern neue Anpassungs- und Reformstrategien. Im Hinblick auf das Wachstumsmodell fordert etwa die CEPAL nicht weniger als einen „neuen Gesellschaftsvertrag“, der die lateinamerikanischen Volkswirtschaften auf ein höheres Niveau an Produktivität und sozialer Gleichheit hievt – unter anderem durch Reformen für eine stärker redistributive Steuerstruktur. Die Frage ist gleichwohl, ob die politischen Eliten Lateinamerikas hierzu schon bereit sind, oder ob sie nicht eher im gewohnten „muddling through“ verharren – bis zum Auftauchen größerer Krisen.