Kaum Veränderungen bei den regionalen Durchschnittswerten und große Unterschiede zwischen den Teilregionen: Nichts Neues in Asien und Ozeanien, mag man bei einem flüchtigen Blick auf die Zahlen des BTI 2016 denken. Mit Blick auf die Entwicklungen seit dem BTI 2006 indes ergeben sich fünf charakteristische Befunde – die in der Summe Anlass zur Sorge geben.

Da ist erstens der Gegensatz zwischen der Routine des politischen Prozesses in etablierten Demokratien wie Südkorea und Taiwan oder konsolidierten Autokratien wie Singapur, China, Laos und Vietnam auf der einen Seite und den erheblichen Turbulenzen in stark defekten Demokratien wie Nepal und Bangladesch oder in instabilen Autokratien wie Pakistan, Afghanistan, Kambodscha, Thailand und Malaysia auf der anderen. Dabei sind vor allem die südasiatischen „Krisenstaaten“ durch mehr oder minder dysfunktionale Staatlichkeit, das Auftreten extremistischer Gruppierungen und innerstaatliche Gewalt geprägt. Aber auch in den genannten Ländern Südostasiens ist der politische Prozess durch anhaltende Selbstblockaden der Parteien und umstrittene Wahlen geprägt, zivilgesellschaftliche Organisationen geraten unter Druck von Regierungen und Extremisten, und die Integrationsfähigkeit der Institutionen bleibt infolge einer sozial selektiven Repräsentation unzureichend.

Zweitens erweist sich die Bewahrung hinreichender Staatskapazität und Stabilität als sine qua non effektiver Transformationspolitik, vor allem auch im wirtschaftlichen Bereich. In dieser Hinsicht sind die Rahmenbedingungen in Singapur oder Vietnam deutlich günstiger als in den meisten anderen Ländern. Vor voreiligen Schlussfolgerungen hinsichtlich des Verhältnisses von Ursache und Wirkung sei jedoch gewarnt: Politische Stabilität, eine solide fiskalische und administrative Handlungsfähigkeit von Staaten und ihre institutionelle Stärke sind zwar förderlich für wirtschaftliche Transformation, erleichtern die Durchsetzung politischer Entscheidungen und bieten bessere Möglichkeiten der Steuerung und des effizienten Ressourceneinsatz. Der Vergleich zwischen einem „starken“ Staat in China, Taiwan, Südkorea und Vietnam und den durchweg deutlich weniger handlungsfähigen Staaten Südasiens zeigt dies eindrucksvoll. Doch umgekehrt wirkt sich auch die sozioökonomische Performanz auf die Stabilität und Handlungskapazität des Staates aus. Zudem belegt das Beispiel Nordkoreas, dass funktionierende Staatlichkeit nur dann zu Demokratie und Wohlstand beiträgt, wenn auch der entsprechende Gestaltungswille vorhanden ist.

Drittens sind die Unterschiede zwischen den Ländern Asiens und Ozeaniens deutlich größer als beispielsweise in Lateinamerika oder im Nahen Osten und Nordafrika. In kaum einer anderen Region liegen die Transformationsleistungen sowie die Entwicklungsniveaus so weit auseinander wie hier.

Viertens verbietet es sich weiterhin, von einem einheitlichen „asiatischen“ Modell oder Pfad der Transformation zu sprechen. Vielmehr konkurrieren demokratische Transformationspfade mit Wegen der autoritären Modernisierung. Tiefgreifende Umgestaltungen der politischen und der ökonomischen Systeme verlaufen in der Regel asynchron. So begann Indien, seit der Unabhängigkeit 1947 die größte Demokratie der Welt, erst in den 1990er Jahren mit der Transformation seiner sozialistischen Wirtschaftsordnung. In Taiwan und Südkorea erfolgte umgekehrt die Demokratisierung erst im Anschluss an eine Modernisierungsdiktatur auf kapitalistischer Grundlage. Eine autoritäre Modernisierung ohne Demokratisierung vollzog oder vollzieht sich in China, Malaysia, Laos, Singapur und Vietnam.

Fünftens lässt sich mit Blick auf mittel- und langfristig bedeutsame Tendenzen und Dynamiken im vergangenen Jahrzehnt sich nur wenig Positives berichten. Ausgehend von einem mit wenigen Ausnahmen vergleichsweise niedrigen Niveau, stagniert die demokratische Transformation in den meisten Staaten oder hat sich spürbar verschlechtert. Besonders gelitten haben die politische Partizipation und der Rechtsstaat. Bei der wirtschaftlichen Transformation stechen das Ausbleiben von substantiellen Verbesserungen im soziökonomischen Entwicklungsniveau, dem Schutz von Privateigentum, der Sozialordnung und der Nachhaltigkeit ins Auge. Die Ressourceneffizienz bleibt in vielen Staaten defizitär. Zudem nimmt die Fähigkeit oder Bereitschaft zu politischem Konsens vielerorts wieder ab, und die Gestaltungsfähigkeit hat sich nur in fünf der 21 Staaten spürbar verbessert, jedoch in zehn deutlich nachgelassen. Eine Transformationskrise oder „nur“ eine anhaltende Hängepartie? Zumindest verdichten sich die Hinweise, dass viele Staaten auf einen Wendepunkt ihrer Entwicklung zusteuern könnten.

Demokratie hat einen schweren Stand

Von vitalen Volksherrschaften bis zu Steinzeitdiktaturen: Die politischen Entwicklungen der 21 Staaten zeichnen das Bild einer Region der Extreme. Bedenklich stimmen die Substanzverluste bei der politischen Partizipation und der Rechtsstaatlichkeit.

Asien und Ozeanien ist eine Region der politischen Extreme. Das Spektrum reicht von gefestigten Demokratien wie Taiwan und Südkorea bis zu vollständig verhärteten Autokratien wie Nordkorea. Dies gilt auch für die Kriterien, mit denen der BTI die politische Transformation untersucht. Mit Ausnahme der Staatlichkeit (es gibt keinen gescheiterten Staat in der Region) und der politischen und gesellschaftlichen Integration (kein Land erreicht Bestwerte bei der Rückkopplung mit und Akzeptanz durch die Zivilgesellschaft) wird praktisch das gesamte Bewertungsspektrum abgedeckt. Abgesehen von den positiven und negativen Ausreißerstaaten fällt auf, dass die staatlichen Gemeinwesen in Asien zwar überwiegend gefestigt sind, sich im Vergleich mit nichtasiatischen Ländern aber als tendenziell weniger politisch inklusiv erweisen. Demokratische Institutionen sind im Schnitt so schwach wie sonst nur im Postsowjetischen Eurasien, im Nahen Osten und in Nordafrika.

Der Eindruck stark gegenläufiger Niveaus und Trends bestätigt sich mit Blick auf jüngere Entwicklungen in einzelnen Ländern. So kam es in Nepal im November 2013 zwar zur Neuwahl einer Verfassungsgebenden Versammlung und der Bildung einer dem Parlament verantwortlichen Regierung. Ähnlich wie in Bangladesch handelt es sich aber um die Karikatur einer vitalen Volksherrschaft, deren Realität mit dem, was der BTI als rechtsstaatliche Demokratie definiert, wenig gemein hat. Bhutan und Indonesien setzen den Kontrastpunkt zu dieser „Fassadendemokratie“. Zwar ist längst nicht alles Gold, was in Bhutans politischer Transformation glänzt. Jedoch stehen die erstaunlichen Erfolge in dem Himalaya-Königreich seit seiner erstmaligen Untersuchung im BTI 2008 außer Frage. Auch in Indonesien erwiesen sich die Errungenschaften zuletzt als belastbar und widerstandsfähig.

Zugleich werden zwölf von 21 Ländern weiterhin autoritär regiert, wobei auch hier erhebliche Unterschiede festzustellen sind, wie die Wahlen im Untersuchungszeitraum zeigen. Während die Urnengänge in Afghanistan, Kambodscha und Malaysia aufgrund vermuteter Manipulationen umstritten waren und die Opposition sich zeitweise weigerte, das Ergebnis anzuerkennen, markierten die Parlamentswahlen in Pakistan im Mai 2013 sowie die Präsidentschaftswahlen vom Januar 2015 in Sri Lanka einen positiven Schritt.

So kam es erstmals in der pakistanischen Geschichte zur Abwahl einer amtierenden Regierung und der friedlichen Machtübergabe an die Opposition. Bedeutender noch war der Wahlausgang in Sri Lanka, da hier zur Überraschung vieler Beobachter der autoritär regierende Staatspräsident Mahinda Rajapaksa gegen seinen bisherigen Gesundheitsminister Maithripala Sirisena verlor. Halbherzige Versuche, staatliche und politische Akteure für eine Verhinderung der Machtübergabe zu gewinnen, blieben im Ansatz stecken. Bei aller berechtigten Vorsicht: Die Ereignisse des Jahres 2015 deuten auf beträchtliche Selbstheilungskräfte des Inselstaats hin.

Starke Staaten ohne repräsentative Institutionen

Verteilung der BTI-Werte für die 21 Länder in Asien und Ozeanien sowie der weiteren 108 Länder außerhalb der Region. Die mittleren 50% der Länder befinden sich innerhalb der Box.

Das Gegenteil gilt für Thailand. Mit dem Staatsreich vom Mai 2014 hat das Militär dem seit nunmehr zehn Jahren anhaltenden Drama einen weiteren Akt hinzugefügt. Ob die Versuche des Putschführers und amtierenden Regierungschefs, General Prayut Chan-o-cha, durch politische Gleichschaltung, von oben verordnetem Patriotismus und die Instrumentalisierung von „Versöhnungspolitik“ und „Verfassungsreform“ den schwelenden Konflikt zwischen Anhängern und Gegnern des 2006 (ebenfalls durch einen Putsch) gestürzten Regierungschefs Thaksin Shinawatra zu befrieden sowie einen belastbaren Ausgleich zwischen den widerstreitenden Kräften in Thailands Gesellschaft herbeizuführen, bezweifeln nicht nur die BTI-Experten.

Das Wiederaufleben der Putschpolitik in Thailand kontrastiert wiederum mit der Entwicklung in Myanmar. Seit Beginn des Liberalisierungsprozesses im Jahre 2010 hält die Transformationsdynamik an. Dieser Prozess ist weder frei von negativen Erscheinungen wie interreligiöser und interethnischer Gewalt, noch hat er bislang zur Demokratisierung geführt. Gleichwohl sind die Reformen beachtlich und entfalten eine in vielen Lebensbereichen spürbare Veränderungsdynamik.

Jenseits solch unübersehbarer Wegpunkte und Kreuzwege der Transformation lohnt es sich, die mehr oder minder schleichenden, längerfristigen Prozesse des vergangenen Jahrzehnts zu untersuchen. Bedenklich stimmen hier vor allem immer weniger freie und faire Wahlen, Versammlungsrechte und Meinungsäußerung. In 13 der 20 seit dem BTI 2006 untersuchten Länder sind die Kernbereiche politischer Partizipation weniger frei als noch vor zehn Jahren. Tendenziell sinkende Wahlbeteiligungen sind eine Facette dieses Phänomens, Einschränkungen von bürgerlichen Rechten und Freiheiten – vor allem der Meinungs- und Medienfreiheit – sowie umstrittene Wahlen sind weitere. Fast genauso stark ist die Erosion der Rechtsstaatlichkeit, die ebenfalls in 13 Ländern gelitten hat. Demgegenüber fällt der Rückgang der Stabilität demokratischer Institutionen schwächer aus und betrifft lediglich Bangladesch, Sri Lanka und Thailand. Hier gab es in den letzten zehn Jahren allerdings einen dramatischen Einbruch der Funktionalität demokratischer Institutionen – und des Bekenntnisses der Eliten zu ihnen.
Die negativen Veränderungen über die letzten zehn Jahre in den drei genannten Bereichen kontrastieren mit der (leichten) Verbesserung von Staatlichkeit in neun der 20 Länder sowie gleichbleibend sehr hohen Werten in drei weiteren Staaten. Schließlich ist die politische und gesellschaftliche Integration das einzige Demokratiekriterium, in dem eine Mehrzahl der Staaten (12 von 20) sich verbessert hat.

Dies liegt jedoch nicht an einer Stärkung des Parteiensystems, dem Aufkommen einer organisationsstarken, durchsetzungsfähigen und pluralistischen Interessengruppenlandschaft oder dem Aufblühen von Sozialkapital. Vielmehr ist der Zugewinn der breiten Zustimmung zu verdanken, die das System der Demokratie bei den Bürgern genießt – noch, wie man ergänzen muss. Denn Einiges deutet darauf hin, dass freiheitliche Werte und Einstellungen in den asiatischen Gesellschaften deutlich schwächer ausgeprägt sind als in anderen Weltregionen. Authentische Unterstützer einer freiheitlich-partizipativen Demokratie sind meist in der Minderheit. Und der Anteil der Bürger, die mit dem Funktionieren der Regierungsinstitutionen zufrieden sind, ist in den Demokratien Ost- und Südostasiens durchweg deutlich geringer als in den Autokratien Singapur, China und Vietnam.

Wirtschaftliche Riesen vor immensen sozialen Herausforderungen

Drei Mittelmächte setzen Standards für erfolgreiche Wirtschafts- und Sozialpolitik. Allerdings stellt die unzureichende Regulierung und wenig nachhaltige Ausrichtung der beiden größten Volkswirtschaften China und Indien weiterhin ein Risiko für die weitere Entwicklung der ganzen Region dar. Südasien gehört zu den Subregionen mit den größten sozioökonomischen Defiziten weltweit.

Ähnlich wie bei der politischen Entwicklung weisen die Länder Asiens und Ozeaniens auch bei der ökonomischen Transformation eine sehr große Bandbreite auf. Sie beginnt beim Schlusslicht Nordkorea, dessen einstmals sozialistische Planwirtschaft nach dem Zusammenbruch des staatlichen Verteilungssystems in Teilsysteme von Militärwirtschaft, Kaderkapitalismus und informeller Schattenwirtschaft auseinanderdriftet. Sie endet bei Taiwan, Singapur und Südkorea. Diese Länder belegen im Status der wirtschaftlichen Transformation die Ränge 1, 5 und 8 unter allen 129 untersuchten Ländern weltweit. Zwar bürden die Sozialordnungen dieser drei Mittelmächte dem Individuum und der Familie, insbesondere den Frauen, die größte Last der Absicherung gegen soziale Risiken auf. Doch allein schon aus demografischen Gründen findet ein Ausbau der sozialen Sicherungssysteme in Taiwan und Südkorea bereits statt und wird in Singapur kaum ausbleiben können.

Deutlich dahinter folgt die funktionsfähige Marktwirtschaft Malaysia. Zwar sind die makroökonomischen Fundamente der malaysischen Wirtschaft solide und das Land hat einen im Vergleich zu den meisten anderen Staaten in der Region hohes sozioökonomisches Entwicklungsniveau erreicht. Eine vergleichsweise hohe und steigende Verschuldung der privaten Haushalte und eine drohende Blase auf dem heimischen Immobilienmarkt sind jedoch ebenso kurzfristig gefährlich wie die im regionalen Vergleich hohe Verschuldung der öffentlichen Hand. Strukturelle Probleme resultieren zudem aus der hohen Exportabhängigkeit sowie negativen Auswirkungen sinkender Rohstoffpreise infolge nachlassender Nachfrage auf den westlichen Märkten und in China. Anfällig für Störungen ist Malaysias Wirtschaft nicht zuletzt wegen der engen Verflechtung von Politik und Wirtschaft zum Zweck des Machterhalts der seit 1957 durchweg regierenden Parti Perikatan („Allianz-Partei“) und ihrer 1973 gegründeten Nachfolgekoalition Barisan Nasional („Nationale Front“).

Wie uneinheitlich, teils sogar gegenläufig sich die Region entwickelt, zeigen die Fälle Indien und China. Während sich in Indien die Entwicklung deutlich verlangsamt hat und in bei der Nachhaltigkeit und der inklusiven Entwicklung sogar rückläufig ist, hat China in den meisten Leistungsbereichen der marktwirtschaftlichen Transformation im vergangenen Jahrzehnt deutliche Verbesserungen erzielt bzw. sein sehr hohes Leistungsniveau halten können.
Doch nicht erst Turbulenzen an der Shanghaier Börse und die riskante Wechselkurspolitik des Sommers 2015 haben gezeigt, dass China keineswegs das Musterland ist, zu dem es derzeit häufig gemacht wird. Sei es bei der Wettbewerbsordnung und der Antimonopolpolitik, dem Bankensektor und dem Schutz von Eigentumsrechten bis hin zu den sozialen Sicherungssystemen und dem Umweltschutz: An vielen Stellen hat die ökonomische Großmacht erheblichen Nachholbedarf.

Zu den neun Markwirtschaften mit Funktionsdefiziten gehört auch Bhutan, das in den vergangenen Jahren eine stete Verbesserung der sozialen Grundsicherung seiner Bürger und ein gesundes Wirtschaftswachstum, leichte Verbesserungen im Bereich der Wettbewerbsordnung und Preisstabilität sowie spürbare Verbesserungen im Aufbau eines allgemein zugänglichen modernen Bildungssystems erreicht. Noch etwas stärker, aber von extrem niedrigem Niveau, ist die Transformationsdynamik in Myanmar. Die seit 2013 in Gang gekommen Reformen beginnen sich auszuzahlen, darüber hinaus profitiert die Wirtschaft sehr stark von der Aufhebung der meisten westlichen Sanktionen und der Außenhandelsliberalisierung.

Im Vergleich zum BTI 2006 haben sich von 20 Ländern elf verschlechtert. Insbesondere Thailand, Nepal, Sri Lanka und Pakistan erlebten infolge der politischen Turbulenzen der jüngeren und jüngsten Zeit einen deutlichen Absturz.

Die längerfristige Perspektive zeigt ein mehr oder minder typisches Stärken-Schwächen-Profil der Region. Einerseits hat sie Ostmittel- und Südosteuropa bei der wirtschaftlichen Leistungskraft als Spitzenreiter abgelöst. Auch bei der Währungs- und Preisstabilität schneidet die Region im Durchschnitt recht gut ab.

Dagegen bilden die sozialen Sicherungssysteme, Chancengleichheit und soziale Gerechtigkeit, Antidiskriminierungspolitik sowie die Vereinbarkeit von ökologischer Nachhaltigkeit und ökonomischem Wachstum im Durchschnitt nach wie vor die schwächsten Entwicklungsbereiche.
Die südasiatischen Staaten schneiden im Aggregat hier besonders schlecht ab. Hier wird zudem wenig in die Bereiche Gesundheit und Bildung investiert. Und auch wenn zwischen Ländern wie Sri Lanka auf der einen und Afghanistan auf der anderen Seite beträchtliche Unterschiede bestehen, ist es dennoch bezeichnend, dass keine der sieben Volkswirtschaften Südasiens in den beiden Top-Kategorien der wirtschaftlichen Transformation vertreten ist. Positiv hervorzuheben ist allerdings, dass Frauen in den sieben mehrheitlich muslimisch geprägten Staaten Süd- und Südostasiens weniger diskriminiert werden als im Nahen Osten.

Alte Fehden behindern zukunftsorientierte Herrschaft

Mittelmäßiges Transformationsmanagement hat viele Gesichter: einige Regierungen scheuen gebotene demokratische Reformen aus Sorge vor Kontrollverlust, anderen fehlen die Kapazitäten für effiziente politische Steuerung und Ressourcenmanagement, wieder andere sind in überkommenen Konfrontationsmustern gefangen.

Afghanistan ist das einzige Land mit deutlichen relativen Verbesserungen im Transformationsmanagement. Für die Lerneffekte der seit 2014 amtierenden Einheitsregierung unter Präsident Aschraf Ghani und seinem ehemaligen Herausforderer und heutigen Premierminister Abdullah Abdullah spricht allein schon der Umstand, dass diese fragiles Bündnis überhaupt das erste Jahr überstand. Mehr noch hat es tatsächlich einige Reformen in Angriff genommen und weitere angekündigt.

Doch der aktuell positive Trend kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass das politische Management in Afghanistan noch immer deutlich schlechter bewertet wird als vor zehn Jahren. Insgesamt trifft dieser ernüchternde Befund auf zehn von 20 Staaten zu. Besonders ausgeprägt ist dieser Qualitätsverlust in Südasien, wo die Gestaltungsfähigkeit (Bangladesch, Pakistan) und Ressourcennutzung (Nepal, Pakistan) weniger effizient geworden ist sowie die Fähigkeit zum gesellschaftlichen Konsens (Sri Lanka) und zur internationalen Zusammenarbeit (Pakistan, Sri Lanka) erheblich abgenommen hat. Auch die Managementleistungen in Kambodscha, Malaysia und Südkorea bewertet der BTI eindeutig schlechter als noch vor zehn Jahren.

Demgegenüber ist in zehn Ländern ein Anstieg der Qualität des Transformationsmanagements zu erkennen. Hierbei sind drei Demokratien und drei Autokratien gesondert hervorzuheben. Die erstgenannte Gruppe umfasst die Philippinen, Papua-Neuguinea sowie Indonesien. Zur Gruppe der Autokratien mit verbesserten Managementleistungen zählen China, Vietnam und Myanmar. Während sich die beiden Einparteiendiktaturen durch sehr erfolgreiches wirtschaftliches Management auszeichnen, schlägt im Falle von Myanmar die positive Steuerung vor allem des politischen Liberalisierungsprozesses zu Buche. Gleichwohl darf dies nicht darüber hinweg täuschen, dass absolut betrachtet die Managementleistungen in fast allen asiatischen Ländern an den Kriterien des BTI weiterhin bestenfalls mittelmäßig, mitunter auch unterdurchschnittlich sind.
Der Top-Performer in der Region ist Taiwan, das im globalen politischen Management-Vergleich den dritten Rang belegt. Südkorea hingegen verschlechtert sich zum dritten Mal hintereinander leicht und gehört wie schon im BTI 2014 nur noch zur Gruppe der Staaten mit gutem Transformationsmanagement. Zu dieser Gruppe zählt auch Singapur, die Autokratie mit dem besten politischen Management weltweit, gefolgt von Malaysia. Zwar zielt das Transformationsmanagement dieser beiden Regierungen eindeutig nicht in Richtung Demokratie, dennoch hat insbesondere Singapur schon seit längerem ein Niveau erreicht, auf dem die Herausforderungen für Governance eher denen in den Kern-OECD-Staaten entsprechen.

Hohe Hürden für gute Regierungsführung in Südasien

Schwierigkeitsgrad in sieben südasiatischen Ländern im Vergleich zum globalen Durchschnitt aller 129 untersuchten Staaten. Die fünf Problemzonen korrespondieren mit den BTI-Indikatoren 13.2–13.6 (in dieser Reihenfolge). Die Werte für Zivilgesellschaftliche Traditionen, Konfliktintensität sowie für Defizite im Bereich Staatlichkeit und Rechtsstaatlichkeit basieren auf den qualitativen Gutachten der BTI-Experten. Die Werte für soziökonomische Hindernisse und Bildungsarmut basieren auf den skalierten externen Indikatoren des pro-Kopf-BIP (Quelle: Weltbank, World Development Indicators) und des UN Education Index (Quelle: UNDP, Human Development Report).

Typisch für die unterschiedlichen Transformationspfade der Region ist die Gruppe der Länder mit mäßigem Management. Hier beweisen China und Vietnam, dass innovatives, im technokratischen Sinne problemangemessenes Regieren sehr wohl auch in Autokratien möglich ist. Zudem belegen beide Fälle die relativen Steuerungsvorteile dezentralisierter Einparteienstaaten in punkto Elitenkooptation, Innovation und dem Erproben von flexiblen Problemlösungen. Doch bleibt hier stets die Spannung zwischen Herrschaftsbewahrung und ökonomischer Transformation, und auch hier verfolgen die nationalen Regierungen eine klar gegen demokratische Reformen („politische Evolution“) ausgerichtete Politik.

Umgekehrt gibt es eine Reihe von Ländern, deren Managementleistung schwächer ausfällt, in denen aber die Berücksichtigung demokratischer Teilhabe sowie von inklusiveren Verfahren der Willensbildung und Entscheidungsfindung positiv zu Buche schlägt. Hervorzuheben ist hierbei die seit 2010 amtierende Regierung Benigno Aquino III auf den Philippinen. Trotz beträchtlicher Schwächen bei der Gestaltungsfähigkeit und der Ressourceneffizienz steht ihre Managementleistung in starkem Kontrast zur Vorgängerregierung.

Allerdings finden sich gerade in (defekten) Demokratien auch Beispiele für selbstverschuldete Überlastungen des politischen Prozesses, erodierende Grundlagen für erfolgreiches Transformationsmanagement und ausbleibende Lerneffekte. Hierzu zählen Nepal, Bangladesch, Thailand vor dem Putsch vom Mai 2014 sowie Sri Lanka bis in die unmittelbare Endphase des aktuellen Untersuchungszeitraums. Dies sind Staaten, die aktuell schwere Krisen mit hohem Konfliktniveau durchleben. Vor allem in Bangladesch und Thailand zeigt sich immer deutlicher, dass die politischen Eliten außerstande sind, jene Konfrontationsmuster zu durchbrechen, die den politischen Prozess seit Beginn des Jahrtausends geprägt haben.

In der vierten Gruppe der Staaten mit schwachem Transformationsmanagement findet sich mit Myanmar auch jener Staat in Asien, in dem sich die Managementleistung in den vergangenen vier Jahren am stärksten verbessert hat. Insbesondere ist es der Regierung von Präsident Thein Sein zwischen Februar 2013 und Januar 2015 gelungen, reform-averse Akteure im Militär einzubinden, den politischem Konsensfindungsprozess mit Oppositions- und zivilgesellschaftlichen Gruppen weiterzuführen und sich neue Quellen politischer und materieller Unterstützung im Ausland zu erschließen.
Nordkorea bleibt das Land mit dem schlechtesten Transformationsmanagement. Unterstellt man der nordkoreanischen Diktatur und der kleinen durch familiäre oder ähnliche Bindungen verbundene Gruppe von essentiellen Unterstützern zweckrationales Handeln, in dessen Zentrum der Machterhalt steht, so bleibt wohl nur der Schluss, dass Managementversagen im Sinne der an normativen Zielen ausgerichteten Konzeption des BTI in der Logik des politischen Überlebens des Regimes angelegt und somit hausgemacht ist.

In anderen Ländern hingegen können bescheidene Managementwerte nicht ohne die besonderen Problemlasten und Einschränkungen der Spielräume für gute Steuerungsleistung betrachtet werden. Dies gilt besonders für viele Gesellschaften Südasiens, die unter anderem mit den Hinterlassenschaften von Bürgerkriegen (Nepal, Sri Lanka), anhaltenden (Afghanistan) oder gar eskalierenden Gewaltkonflikten (Pakistan) konfrontiert sind. Hinzu kommen vielerorts fehlende zivilgesellschaftliche Traditionen, schwierige sozioökonomische Bedingungen und Bildungsarmut. Am ehesten erfüllen die Länder Südasiens noch staatliche und rechtsstaatliche Mindeststandards für nachhaltiges Regieren, wenngleich die Subregion auch hier weit unterdurchschnittlich abschneidet. Im Ergebnis ist der Schwierigkeitsgrad in sechs von sieben Ländern Südasiens deutlich höher als im Mittel aller Entwicklungs- und Schwellenländer weltweit. Nur in West- und Zentralafrika sind die Spielräume für erfolgreiches Transformationsmanagement noch kleiner als in Südasien.

Krisenstaaten ohne Aussicht auf kurzfristige Patentrezepte

Wohin streben Asien und Ozeanien? Trotz aller Differenzen und sehr unterschiedlich ausgeprägten Bekenntnissen zu Demokratie und sozialer Marktwirtschaft stimmt der Blick auf die mittelfristige Entwicklung insgesamt skeptisch. In den wenigsten Fällen verläuft die Transformation simultan zu rechtsstaatlicher Demokratie und sozialpolitisch flankierter Marktwirtschaft oder hat bereits ein hohes Transformationsniveau erreicht. Darüber hinaus hat sich der Ist-Zustand der demokratischen Transformation vom BTI 2006 zum BTI 2016 in 10 von 20 Ländern verschlechtert. Bei der marktwirtschaftlichen Transformation betrifft dies elf, beim Transformationsmanagement zehn Staaten.

Steckt die Transformation in Asien also in der Krise oder handelt es sich um ein „Zwischentief“, eine durch Verschlechterung der externen Rahmenbedingungen, das Auftreten neuer innergesellschaftlicher Herausforderungen oder im Einzelfall auch selbst verschuldeter „Durchhänger“? Die BTI-Daten legen nahe, dass deutlich mehr Staaten in der Region sich vom BTI-Leitbild entfernen als sich dorthin entwickeln.

Beobachten wir also die ersten Anzeichen für einen (erneuten) Paradigmenwechsel? Gewinnen autokratische Ordnungsmodelle wieder die Oberhand? Droht eine „Rückkehr der Diktaturen“? Für die Region als solche kann man diese Frage getrost verneinen. In Staaten wie Taiwan, Südkorea und Indien, aber auch in den Philippinen und Indonesien besitzt die Demokratie inzwischen wohl eine nahezu hundertprozentige Überlebenswahrscheinlichkeit. Und Zusammenbrüche der Demokratie sind seit 2005 an einer Hand abzählen. Diesen „autoritären Rückfällen“ steht eine ebenso große Zahl an „Re-Demokratisierern“ gegenüber. Vor allem aber konzentrieren sich die je fünf Transitionen zur Diktatur und zur Demokratie auf gerade einmal vier Länder, die in den vergangenen zehn Jahren teilweise mehrfach das Lager wechselten: Thailand, Nepal, Bhutan und Sri Lanka.

Mit der Ausnahme von Bhutan liegen diese Länder in einer Krisen- und Grauzone. Hier ist eine stabile und funktionierende Demokratie ebenso unwahrscheinlich wie eine „Gleichgewichtsautokratie“. Auch Bangladesch wandert auf einem sehr schmalen Grat zwischen Demokratie und Diktatur. Bezeichnend, dass die Werte für die demokratische Transformation Nepals und Bangladeschs unter denen der Autokratie Singapur liegen.

In anderen Ländern jedoch scheint die Transformation am Wendepunkt einer gefährlichen Entwicklung angelangt, in der sich bestandsgefährdende Funktionsstörungen in länger anhaltenden, latenten Krisen äußern. Es verwundert nicht, dass dies auch die sozioökonomische Entwicklung, die politische Performanz von Regimen und die Legitimität der politischen Institutionen und Autoritäten in Mitleidenschaft zieht. Doch realistische Alternativen scheinen für die Mehrzahl krisengeschüttelten Staaten kaum in Sicht. Sicher: Mit der Demokratie in Ländern wie Bangladesch, Thailand oder Papua-Neuguinea ist wenig Staat zu machen. Doch um die Leistungsbilanz marktwirtschaftlicher Transformation ist es in Autokratien wie Kambodscha, Nordkorea und Pakistan noch deutlich schlechter bestellt.

Zu erwarten, dass die diese Länder durch Übernahme von Prinzipien, Politiken und Praktiken eines erfolgreicheren Managements wie in China oder Vietnam schon kurzfristig ähnliche sozioökonomische Erfolge erzielen könnten, ist naiv und unrealistisch.
Zudem verweisen nicht zuletzt die Befunde des BTI 2016 darauf, welchen Herausforderungen dieser Hochwachstumsökonomien bei der Bearbeitung sozialer und politischer Folgeeffekte gegenüberstehen: sei es der Anstieg sozialer Ungleichheit oder regionale Entwicklungsdisparitäten. Soziale Schieflagen stellen auch eine Hypothek für politische Stabilität und wirtschaftliches Wachstum dar, zumal China und Vietnam im Unterschied aufgrund des autoritären Charakters ihrer politischen Systeme nicht über demokratische Verfahren und Institutionen der Integration und Konsensfindung verfügen. Allerdings wird man die Autokratien umso milder beurteilen müssen, je stärker in ihnen Elemente von Gesetzesherrschaft zum Zuge kommen (Singapur und Malaysia), die Erbringung von staatlichen Ordnungsaufgaben gewährleistet ist (China und Vietnam) und unter schwierigsten Rahmenbedingungen ein vollständiger Kollaps staatlicher Minimalordnung verhindert werden kann (Afghanistan, Pakistan).